O direito à moradia: um desafio às políticas públicas de regularização fundiária

Resumo: Entre os múltiplos aspectos emergentes que podem ser estudados na temática que envolve o solo urbano, o presente estudo optou por voltar-se ao direito à moradia e à política pública de regularização fundiária como instrumento para tal fim, com direcionamento à exploração do conceito de cidade e aos principais diplomas legais direcionados ao meio ambiente urbano, palco de um infinito número de relações ambientais, fomentadas pela atividade humana na seara do desenvolvimento e aprimoramento das cidades. Nesses termos destaque especial para a Constituição Federal, diploma hierarquicamente superior e que apresentou a cidade como meio ambiente reflexivo de um direito coletivo. Em evidência também o Estatuto da Cidade, como um código indicativo das diretrizes a serem adotadas pelos Municípios na gestão de seus recursos. E, por fim, na seara de codex o Plano Diretor, um dos diplomas legais com maior número de peculiaridades ambientais para o ambiente urbano e um dos mais importantes instrumentos de gestão ambiental-urbanística municipal.

Palavras-chave: moradia. cidades. políticas públicas. regularização fundiária de interesse social. legislação.

Sumário:1 Introdução. 2 A cidade e o direito à moradia. 3 A Constituição Federal de 1988. 4 A Lei 10.257/01 – Estatuto da Cidade. 5 O plano diretor. 6 Considerações finais. 7 Referências bibliográficas.

“Apenas um raio de sol é suficiente para afastar várias sombras”. (São Francisco de Assis)

1   Introdução

Historicamente, a transição no Brasil, de uma sociedade agrária para uma realidade urbana, vinculada à industrialização e ao comércio, deu-se de forma traumática e teve como resultado uma urbanização irregular, cujas consequências foram e são enormes passivos urbanísticos, tais como a desorganização social, poluição de todas as ordens, deficiências de higiene e saneamento básico e déficit habitacional.     

O crescimento desordenado das cidades, somado ao aumento populacional, decorrente do abandono das zonas rurais[1] é um dos principais fatores da degradação da qualidade de vida, pois, de uma forma geral, as populações são conduzidas a loteamentos irregulares, como por exemplo, vilas ou favelas, onde a única realidade que lhes é ofertada é a de uma absoluta e inegável ausência de dignidade.

É nesse cenário de urbanização acelerada e desordenada, de irregularidades fundiárias e de fragilização da moradia digna para uma considerável parcela populacional que o tema de direito à moradia vem ocupando espaço em discussões de natureza jurídica e social.

Outrossim, do reconhecimento da problemática instalado nos aglomerados urbanos – cidades – é o Estado chamado a exercer seu papel de garantidor dos direitos sociais, o que se dá, dentre outras formas, pela adoção de políticas públicas.

2   A cidade e o direito à moradia

Em sendo a cidade o foco, as palavras de Carvalho e Prestes no 9º Congresso Internacional de Direito Ambiental[2] conseguem transmitir a importância da cidade no contexto do desenvolvimento urbano, que aliás, dia após dia exige mais e mais da capacidade administrativa e inventiva do homem para colocar-se em limites mínimos de condições de vida digna:

“A cidade é o cenário da vida de seus habitantes, trabalhadores e visitantes. É o espaço onde a vida acontece e, por isso, é o único ente federativo de existência real, materializado em seus prédios, ruas e parques. A federação e os Estados são ficções jurídicas, que se compõem de conglomerados de cidades e espaços rurais com fronteiras institucionalizadas que, em regra, não são rompidas.”

     A lição de Cavalazzi[3] vem em bom complemento, demonstrando a dinâmica e riqueza de temáticas que se extraí do conceito de direito à cidade, o qual deve ser compreendido como uma expressão do direito à dignidade da pessoa humana, constituindo o núcleo de um sistema composto, um conjunto de direitos que abarcam o direito à moradia, implícita aí a regularização fundiária; a educação; a saúde; os serviços públicos, implícito o saneamento básico, o lazer, a segurança, o transporte, a proteção ao meio ambiente natural e construído equilibrado (a garantia do direito a uma cidade sustentável), bem como o direito à uma gestão democrática atendendo ao delineamento constitucional.

É a partir do correto planejamento de uma cidade, através de uma visão sistêmica dos serviços públicos, zoneamento e a própria educação de seus habitantes que se consegue projetar esse ambiente urbano, lastro para a atividade humana e desenvolvimento econômico.

O acúmulo de pessoas em cidades sem prévio planejamento resulta em um sistema urbano insustentável no qual muitos são conduzidos a periferias, as quais podem representar isolamento dos principais serviços públicos básicos como água, luz, esgoto, coleta de lixo, transporte, escolas e postos de saúde.

A falta de planejamento territorial, associada à necessidade de permanecer nas proximidades do núcleo econômico da cidade em não raras oportunidades conduz a ocupação de zonas impróprias a habitação, sujeitas a catástrofes naturais ou zonas descartadas para convívio humano e por isso utilizadas para descarte dos resíduos da “cidade”.

A expansão estrutural desse ente – cidade – nem sempre acompanha o que se poderia chamar de plano ideal, ou seja, os loteamentos não são planejados, impõe-se a realidade antes do estudo, a “vila ou bolsão de miséria” vem primeiro, a formalidade vem depois, a ponto de ter-se bairros enormes estruturados e que não constam nos registros das Prefeituras. Juridicamente, isso significa a situação de fato superando o direito – superando o direito civil, o direito constitucional, o direito administrativo e, é claro, os direitos humanos. Não há uma sincronia entre o desenvolvimento do corpo material da cidade e a sua estrutura gerencial, qual seja, a Administração Pública. Por óbvio, atingir a plenitude de desenvolvimento onde todos os sistemas de uma cidade funcionem de forma perfeita é utopia, contudo, em nome das dificuldades, atrasos e preguiças administrativas não se pode permitir a subtração da dignidade da pessoa humana que encaminhem a um estágio de degeneração em níveis intoleráveis.

Perfeitas as palavras de Fiorillo ao discursar sobre “que é a cidade? a cidade como bem ambiental”:

“[…] Ao mesmo tempo, aceita-se que os bairros e moradias espontâneos se tornem incômodos e insalubres além do limite, porque sua existência não é reconhecida oficialmente; depois se corrigem as falhas mais evidentes introduzindo os serviços públicos mais urgentes: o encanamento da água, as instalações elétricas, as escolas, os postos de polícia e alguns trechos de ruas asfaltadas para passarem as ambulâncias e viaturas policiais”.[4]

As “cidades irregulares” agridem de forma direta o direito à moradia nos moldes exibidos no art. 6º da Magna Carta como direito social. No mesmo sentido a Declaração Universal dos Direitos Humanos em seu art. XXV:

“1. Toda pessoa tem direito a um padrão de vida capaz de assegurar a si e a sua família saúde e bem estar, inclusive alimentação, vestuário, habitação, cuidados médicos e os serviços sociais indispensáveis, e direito à segurança em caso de desemprego, doença, invalidez, viuvez, velhice ou outros casos de perda dos meios de subsistência fora de seu controle.”

Existente o direito, sua garantia, na lição de LEAL é função do Estado enquanto mediador e responsável pelos efeitos sociais de sua legislação, garantir a dignidade de vida a todos, o que inclui efetivar o direito à moradia[5].

Nesse contexto, as políticas públicas de regularização fundiária de interesse social podem ser vistas, de certa forma, como um resgate ao direito à moradia, realizado em atenção à imperativa fixação de diretrizes para correção e planejamento da plataforma urbanística instalada, posto que, de nada adiante regularizar um lote sem que o mesmo esteja integrado a um padrão mínimo do qual se possa extrair a noção básica de função social da propriedade e, por conseguinte, de uma moradia salubre e capaz de sustentar qualidade de vida, sob pena de produzir-se uma simples titulação de propriedade.

Aliás, é o que se infere da Lei Federal nº 11.977, de 7 de julho de 2009, a qual dispõe sobre o Programa Minha Casa Minha Vida e sobre a regularização fundiária de assentamentos localizados em áreas urbanas, ao dispor em seu art. 46:

“A regularização fundiária consiste no conjunto de medidas jurídicas, urbanísticas, ambientais e sociais que visam à regularização de assentamentos irregulares e à titulação de seus ocupantes, de modo a garantir o direito social à moradia, o pleno desenvolvimento das funções sociais da propriedade urbana e o direito ao meio ambiente ecologicamente equilibrado.”

A execução de políticas públicas de regularização fundiária de interesse social enquanto efetivação do direito social à moradia e realização de objetivos definidos como fundamentais pela própria Magna Carta, pode bem ser identificada no conceito de Maria Paula Dallari Bucci:

“Política pública é o programa de ação governamental que resulta de um processo ou conjunto de processos juridicamente regulados – processo eleitoral, processo de planejamento, processo de governo, processo orçamentário, processo legislativo, processo administrativo, processo judicial – visando coordenar os meios à disposição do Estado e as atividades privadas, para a realização de objetivos socialmente relevantes e politicamente determinados.

Como tipo ideal, a política pública deve visar a realização de objetivos definidos, expressando a seleção de prioridades, a reserva de meios necessários à sua consecução e o intervalo de tempo em que se espera o atingimento de resultados.”[6]

Administrar problemas já existentes, solucionar problemas instalados e evitar novos problemas relacionados ao desenvolvimento urbano e o uso e ocupação do solo é um desafio para o Estado, submetido à teia da legalidade na realização de suas funções essenciais, engessado a procedimentos e permissões delineados por leis, as quais nem sempre são claras ou encontram ponto harmônico para aplicação conjunta.

A regularização fundiária de interesse social, por exemplo, não poderá ser efetivada sem que se observe minimamente os leis orçamentárias, as leis ambientais e as leis de uso e ocupação do solo. Isso, sem descuidar que em alguns casos ainda é preciso desencadear processo legislativo próprio conforme a fim de viabilizar a pretendida regularização, caso comum nos Municípios.

Aliás, eventual pretensão diversa incidiria em desconexão com o conceito jurídico de cidade formado a partir da Constituição, o qual contempla o urbanismo (arts. 182 e 183, CF), o meio ambiente (art. 225, CF), o direito à moradia (art. 6°, CF) e a gestão democrática.

A formação de cidades exige, então, planejamento, legislação e incidência de ações sobre o território.

Nessa seara, considerando a indissociável relação estabelecida entre a lei e a realização da gestão do solo, dada em especial o Ente Municipal, nos termos do art. 30, VIII, da Constituição Federal, oportuno tecer breves considerações sobre o referencial legislativo de maior destaque para o tema cidade.

3   A Constituição Federal de 1988

Existe uma tutela imediata exibida nos artigos 182 e 183 da Carta Maior[7] que se relaciona diretamente com as cidades, ganhando destaque nesta o que se pode determinar de meio ambiente no espaço urbano. Esses dispositivos estabelecem diretrizes gerais de uma política urbana.

A medida em que fragmentamos o ambiente em termos quantitativos para formar áreas de abrangência de proteção ambiental – proteção legal e proteção material – chegamos mais próximos do que se pode determinar por realidade palpável, ou seja, mais nos aproximamos da realidade sobre a qual podemos aplicar as normas de gestão urbanística e, é nesse momento, que atingimos a esfera das cidades.

Relacionada a essa esfera de poder – Municipal – destaca-se outro documento legal de suma importância na proteção do urbanismo, qual seja, o Estatuto da Cidade, razão pela qual se passa a comentá-lo.

4   A Lei 10.257/01 – Estatuto da Cidade

O corpo que mais chama atenção no contexto do desenvolvimento urbano são as cidades, pois, como ensinaram Ana Luisa Soares de Carvalho e Vanêsca Buzelato Prestes  no 9º Congresso Internacional de Direito Ambiental (2005, p. 449):

“A cidade é o cenário da vida de seus habitantes, trabalhadores e visitantes. É o espaço onde a vida acontece e, por isso, é o único ente federativo de existência real, materializado em seus prédios, ruas e parques. A federação e os Estados são ficções jurídicas, que se compõem de conglomerados de cidades e espaços rurais com fronteiras institucionalizadas que, em regra, não são rompidas”.

Em síntese, partindo da premissa de que a cidade, assim como tantas outras porções de espaço, traduz um meio ambiente é possível afirmar que o meio ambiente municipal é base física da atividade humana e do desenvolvimento econômico.

O Estatuto da Cidade, após treze anos de tramitação, pode ser apontado como uma conquista na proteção do meio ambiente urbano, pois a partir dele a propriedade urbana assume feições ambientais e tem como destino, no plano jurídico, cumprir com a dignidade da pessoa humana. São vencidos a partir deste marco conceitos civilistas, segundo os quais o bem é público ou privado, agora, seja qual for a classificação dada a propriedade ela atenderá ao valor maior que é o interesse social.

O veio de maior destaque nesta lei é a função social da propriedade[8] e, por conseguinte, a plenitude de sua realização[9] o que, uma vez alcançada, resulta no status de equilíbrio do meio ambiente em todas as suas faces.

Muito embora o Estatuto da Cidade como um todo seja um instrumento voltado à proteção do meio ambiente, pois dentro de suas finalidades estão planos que resultam inevitavelmente  em um equilíbrio ambiental, ganha destaque nessa seara o que se de pode denominar de princípios sustentáveis, pois é a partir de um planejamento sustentável que se pode preservar, corrigir e prolongar os recursos do meio ambiente urbano.

Nesse sentido a lição de PESSOA (2001, p. 54-55) ao manifestar-se sobre o direito às cidades sustentáveis afirmando que:

“Este é o primeiro deles e, quiçá, o mais importante. Deve ser entendido como o direito à terra urbana, à moradia, ao saneamento ambiental, à infra-estrutura  urbana, aos transportes e aos serviços públicos, ao trabalho e ao lazer  para as presentes e futuras gerações (art. 2º, I). o cidadão, pois, tem direito à cidade, que não pode mais ser objeto de apossamento exclusivo dos cidadãos mais privilegiados”.

Assim, em termos genéricos o principal objetivo do Estatuto da Cidade é a ordenação do desenvolvimento e expansão urbana, dando efetividade a já prevista Política Urbana Constitucional e, diante de um contexto caótico de cidades privadas de planejamento urbano, fixar diretrizes, princípios, regras e instrumentos jurídicos de política urbana, visando uma ocupação dos espaços hábeis, como requisito imprescindível para uma convivência social saudável e digna.

Cabe, por oportuno, fazer uma pequena reflexão, quase equacional, no sentido de apontar que o planejamento urbano uma vez efetivado tem como resultado a preservação do meio ambiente natural e cultural – constitucionalmente falando: meio ambiente – pois, na medida em que se modela uma cidade em proporções que atinjam qualidade de vida e dignidade se estará, também, alcançando um equilíbrio ambiental pleno.

Por fim, cabe ressaltar que um dos pontos mais elevados da Lei 10.257/01 é a efetiva concretização do Plano-Diretor nos municípios, tornando eficaz a obrigatoriedade constitucional de sua existência em cidades com mais de 20 (vinte) mil habitantes.

Nesses termos, cabe explanar, mesmo que de forma breve, sobre a função do Plano-Diretor e sua influência na proteção do meio ambiente urbano.

5   O Plano Diretor

Instituído pela Constituição Federal de 1988[10] e efetivado pelo Estatuto da Cidade[11] o Plano-Diretor é instrumento básico da política de desenvolvimento e expansão urbana, devendo estabelecer um modelo compatível com a base territorial, observadas, inclusive as peculiaridades que facultam a proteção dos recursos naturais, tudo em defesa do bem-estar da população.

O Plano-Diretor por estar voltado aos interesses da municipalidade deve ser elaborado segundo conhecimentos de potencialidades e deficiências do território municipal e da própria região em que está inserido, podendo, com isso, determinar intervenções espaciais e sustentá-las (noção de planejamento a longo prazo).

No âmbito municipal, o Plano-Diretor indicará os usos, ou seja, a função da propriedade, devendo o planejamento urbano indicar o uso socialmente adequado para as regiões, áreas e imóveis nelas localizados, tornando possível o cumprimento da função social da propriedade ao ser edificada para fins habitacionais, comerciais, industriais e etc, em áreas para tal indicadas, sem descuidar da efetivação da função social pela preservação dos bens ambientais – naturais ou culturais.[12]

No que tange a natureza do Plano-Diretor colaciona-se a lição de ALMEIDA et al (2004, p. 154) quando diz:

“É instrumento técnico e político, de caráter global e estratégico. Ao propor transformações estruturais, visa atender as necessidades básicas da população, contribuir para o aumento da eficiência econômica local e regional e preservar a qualidade ambiental e o patrimônio coletivo, cultural e histórico. Constitui-se, dessa forma, num pacto entre as classes e forças sociais em prol da qualidade de vida”.

Em síntese, o Plano-Diretor não pode ser tido como apenas mais um diploma legal, uma vez que está diretamente ligado ao centro das atividades humanas – as cidades. Por meio dele é possível gerenciar, segundo estudos detalhados, as peculiaridades de cada centro urbano de maneira a obter deste o que há de melhor relativamente às necessidades humanas de expansão. Tal diploma normativo, portanto, deve ser elaborado com seriedade, segundo os melhores conceitos técnicos, políticos e sociais, sob pena de se estar descartando um importante instrumento de atuação na esfera de competência Municipal e, salvo melhor juízo, um instrumento legislativo disponibilizado para garantir a consecução de políticas públicas com vistas ao direito à moradia.

6   Considerações finais

A explosão de normas urbanísticas e ambientais em nível nacional e até mesmo internacional é resultado, em muito, da degradação do meio ambiente urbano, e, por conseguinte, da qualidade de vida, da escassez dos recursos naturais, das alterações ocorridas no ambiente nas últimas décadas e daquelas que virão, se o padrão de comportamento atual for mantido.

Ainda na seara legislativa, pode-se afirmar que a colocação da cidade como  objeto de proteção constitucional – direito social – foi, sem dúvida, uma conquista em termos jurídicos, contudo, infelizmente, foi medida impulsionada pelas condições de degradação.

Relativamente ao Estatuto da Cidade, este rompeu com as noções básicas do direito de propriedade, segundo as quais essa ou era pública ou era privada, o diploma em questão também salientou a regulação do direito de propriedade no direito público de forma que o interesse social se sobreponha ao interesse particular quando em conflito, consagrando o princípio da função social da propriedade como condição de sua garantia.

A cidade sustentável, diretriz do Estatuto da Cidade, é ambientalmente equilibrada, onde não se encontra lugar para o crescimento desordenado gerador de efeitos negativos ao meio ambiente, o uso inadequado dos imóveis, a proximidade de usos incompatíveis, a poluição e a degradação ambiental, sendo preconizada a proteção, preservação e recuperação do meio ambiente natural e construído, patrimônio cultural, histórico, artístico e paisagístico como orientação para o conteúdo da função social da propriedade.

Diante do exposto, considerando os preceitos legais à disposição do gestor público para elaboração de políticas públicas voltadas ao direito à moradia, atrelado necessariamente ao conceito de cidade, na sua melhor acepção, inegáveis os desafios a serem enfrentados e vencidos na implementação da regularização fundiária como instrumento para o atingimento das diretrizes de índole constitucional apresentadas à arte de edificar uma cidade (ao urbanismo).