Ambiental

 

Autos de infração administrativa ambiental: análise da penalidade de advertência e o art. 93 do Decreto 6.514/08.

Tatiana Cabral Xavier Accioly
 
 

Resumo: O presente trabalho irá abordar um tópico específico do Decreto n. 6.514/08, que regulamenta as infrações administrativas ambientais, a lavratura de auto de infração e seu processamento. Dentre as previsões do referido Decreto há o artigo 93 que traz uma hipótese de agravamento da penalidade de multa aplicada no caso concreto, quando cometida em Unidades de Conservação ou a estas afetarem, sobre o qual nos debruçaremos ao longo do trabalho. Também há no Decreto a delimitação da hipótese em que caberá a aplicação da penalidade de advertência ao invés da multa. Surge aí a controvérsia na interpretação da aplicação do art. 93 e seu agravamento, objeto do presente estudo: na hipótese em que, em tese, caberia a incidência da advertência ao invés da multa e a infração foi cometida em Unidade de Conservação poderia se aplicar a dobra da multa do art. 93 e afastar o cabimento da advertência? Após o estudo da questão apresentamos análise conclusiva neste tema ainda pouco explorado na doutrina pátria.

Palavras chaves: Direito Ambiental. Auto de Infração Ambiental. Decreto n. 6.514/08. Advertência. Cabimento. Agravante art. 93.

1.Introdução

Em nosso ordenamento jurídico, a Lei de crimes ambientais, de nº. 9.605/98, dispõe sobre os crimes ambientais e também sobre as sobre infrações administrativas por lesão ao meio ambiente, bem como estabelece as sanções penais e administrativas cabíveis.

No que tange às infrações administrativas ambientais, a referida lei prevê que:

“Art. 70. Considera-se infração administrativa ambiental toda ação ou omissão que viole as regras jurídicas de uso, gozo, promoção, proteção e recuperação do meio ambiente.(...)

Art. 72. As infrações administrativas são punidas com as seguintes sanções, observado o disposto no art. 6º:

I – advertência;

II – multa simples;

III – multa diária;

IV – apreensão dos animais, produtos e subprodutos da fauna e flora, instrumentos, petrechos, equipamentos ou veículos de qualquer natureza utilizados na infração; (....)

Art. 80. O Poder Executivo regulamentará esta Lei no prazo de noventa dias a contar da sua publicação.” (grifou-se)

Para cumprir o poder-dever de regulamentar fixado na Lei, conforme acima transcrito, foi editado o Decreto nº.  6.514/08. O Decreto em tela, o qual dispõe sobre as infrações e sanções administrativas ao meio ambiente e estabelece o processo administrativo federal para apuração dessas infrações, dentre outras providências, é o ato normativo próprio para tipificar as infrações ambientais administrativas, em decorrência do poder regulamentar conferido ao Poder Executivo pela Lei nº. 9.605/1998.

Por oportuno, cumpre destacar que quedou atendido o princípio constitucional da legalidade, uma vez que as sanções administrativas aplicáveis pela Administração Pública, através dos órgãos competentes para fiscalização e autuação na seara ambiental, foram previstas em lei em sentido estrito, tendo o Decreto, com fulcro no poder regulamentar (art. 80 da Lei n. 9.605/98), detalhado as infrações administrativas ambientais, ao tempo em que a lei de crimes ambientais especifica os tipos penais, os crimes contra o meio ambiente.

Nesse sentido, já decidiu o Superior Tribunal de Justiça:

“AMBIENTAL. INFRAÇÃO ADMINISTRATIVA. CAMPO DE APLICAÇÃO. LEI 9.605/1998. TRANSPORTE IRREGULAR DE CARVÃO VEGETAL DE ESPÉCIES NATIVAS. INDÚSTRIA SIDERÚRGICA. INFRAÇÃO PENAL E ADMINISTRATIVA. MULTA. LEGALIDADE. DISTINÇÃO ENTRE SANÇÃO ADMINISTRATIVA E SANÇÃO PENAL. LEGITIMIDADE DO DECRETO REGULAMENTADOR.

1. Cuida-se de Ação Ordinária proposta com o fito de afastar multa aplicada em razão de transporte irregular de carvão vegetal. O juízo de 1º grau julgou improcedente o pedido, mas o Tribunal regional reformou a sentença e declarou nulo o auto de infração.

2. A multa aplicada pela autoridade administrativa é autônoma e distinta das sanções criminais cominadas à mesma conduta, estando respaldada no poder de polícia ambiental.

3. Sanção administrativa, como a própria expressão já indica, deve ser imposta pela Administração, e não pelo Poder Judiciário, porquanto difere dos crimes e contravenções.

4. A Lei 9.605/1998, embora conhecida popular e imprecisamente por Lei dos Crimes contra o Meio Ambiente, a rigor trata, de maneira simultânea e em partes diferentes do seu texto, de infrações penais e infrações administrativas.

5. No campo das infrações administrativas, exige-se do legislador ordinário apenas que estabeleça as condutas genéricas (ou tipo genérico) consideradas ilegais, bem como o rol e limites das sanções previstas, deixando-se a especificação daquelas e destas para a regulamentação, por meio de Decreto.

6. De forma legalmente adequada, embora genérica, o art. 70 da Lei 9.605/1998 prevê, como infração administrativa ambiental, "toda ação ou omissão que viole as regras jurídicas de uso, gozo, promoção, proteção e recuperação do meio ambiente". É o que basta para, com a complementação do Decreto regulamentador, cumprir o princípio da legalidade, que, no Direito Administrativo, não pode ser interpretado mais rigorosamente que no Direito Penal, campo em que se admitem tipos abertos e até em branco. (...)” (STJ. 2ª Turma. REsp 1137314/MG. Relator: Min. Herman Benjamin. DJe 04/05/2011) (grifou-se)

Feitas essas considerações iniciais sobre a existência e legalidade do Decreto n. 6.514/08, passemos à exposição da controvérsia objeto do presente trabalho. Dentre as previsões do referido Decreto há o artigo 93 que traz uma hipótese de agravamento da penalidade de multa aplicada no caso concreto, quando cometida em Unidades de Conservação ou a estas afetarem, sobre o qual nos debruçaremos mais adiante.

Também há no Decreto a delimitação da hipótese em que caberá a aplicação da penalidade de advertência ao invés da multa, que veremos logo adiante. Surge aí a controvérsia na interpretação da aplicação do art. 93 e seu agravamento, objeto do presente estudo: na hipótese em que, em tese, caberia a incidência da advertência ao invés da multa e a infração foi cometida em Unidade de Conservação poderia se aplicar a dobra da multa do art. 93 e afastar o cabimento da advertência?

2.Infrações Administrativas Ambientais e penalidades cabíveis

O Decreto nº. 6.514/08, que dispõe sobre as condutas infracionais ao meio ambiente e suas respectivas sanções administrativas, lista em seu art. 3º como hipóteses de penalidades aplicáveis, na linha adotada pela Lei nº. 9.605/98, as seguintes sanções:

“Art. 3o  As infrações administrativas são punidas com as seguintes sanções:

I - advertência;

II - multa simples;

III - multa diária;

IV - apreensão dos animais, produtos e subprodutos da fauna e flora e demais produtos e subprodutos objeto da infração, instrumentos, petrechos, equipamentos ou veículos de qualquer natureza utilizados na infração;

V - destruição ou inutilização do produto;

VI - suspensão de venda e fabricação do produto;

VII - embargo de obra ou atividade e suas respectivas áreas;

VIII - demolição de obra;

IX - suspensão parcial ou total das atividades; e

X - restritiva de direitos.” (grifou-se)

No caso da penalidade de advertência, esta tem cabimento nas infrações de menor potencial lesivo, conforme prevê o art. 5º do citado Decreto:

“Art. 5o  A sanção de advertência poderá ser aplicada, mediante a lavratura de auto de infração, para as infrações administrativas de menor lesividade ao meio ambiente, garantidos a ampla defesa e o contraditório. 

§ 1o  Consideram-se infrações administrativas de menor lesividade ao meio ambiente aquelas em que a multa máxima cominada não ultrapasse o valor de R$ 1.000,00 (mil reais), ou que, no caso de multa por unidade de medida, a multa aplicável não exceda o valor referido.” (grifou-se)

Vislumbra-se que o legislador utilizou o termo “poderá” para a aplicação da advertência, externando que caberá ao agente autuante (fiscal) verificar no caso concreto se o valor da penalidade aplicável permite o enquadramento da infração como de menor lesividade ao meio ambiente de modo a possibilitar, conforme avaliação discricionária, a aplicação da penalidade de advertência. Também se vislumbra de tal termo que a advertência consiste em exceção à regra da aplicação da multa.

Sobre o tema, leciona Curt Trennepohl[1] que:

“(...) Assim, somente naquelas infrações administrativas em que a multa máxima aplicável em razão da prática ou da multa cominada por unidade de medida atingida não ultrapassar o limite fixado pela própria norma é possível a aplicação da advertência ao invés da multa precuniária.” (sublinhou-se)

Destarte, verifica-se que não há uma plena liberdade para aplicação da advertência, apenas podendo esta sanção ser adotada quando o valor da multa máxima cominada para a infração não ultrapassar o limite estabelecido no Decreto de R$ 1.000,00, de modo a caracterizar o menor potencial lesivo da conduta.

3.Unidades de Conservação e a Agravante do artigo 93 do Decreto n. 6.405/08

A proteção do meio ambiente, que já era prevista na legislação pátria antes do advento da nossa Constituição Federal de 1988, quedou reforçada com a promulgação da Carta Magna hoje vigente, que trouxe no seu art. 225 o dever do Poder Público e da coletividade de defender e preservar o direito ao meio ambiente ecologicamente equilibrado.

Com efeito, a promulgação da Constituição Federal de 1988 representou um grande avanço na tutela ambiental. Consoante afirma Paulo de Bessa Antunes[2], in verbis:

“(...) as Constituições que antecederam à atual Carta deram ao tema Meio Ambiente um tratamento pouco sistemático, esparso e com um enfoque predominantemente voltado para a infraestrutura da atividade econômica, e a sua regulamentação legislativa teve por escopo priorizar a atividade produtiva, independentemente da conservação dos recursos naturais. A Constituição de 1988 não desconsiderou o Meio Ambiente como elemento indispensável e que servira de base para o desenvolvimento da atividade de infraestrutura econômica. Ao contrário, houve um aprofundamento das relações entre o Meio Ambiente e a infraestrutura econômica, pois, nos termos da Constituição de 1988, é reconhecido o pelo constituinte originário que se faz necessária a proteção ambiental de forma que se possa assegurar uma adequada fruição dos recursos ambientais e um nível elevado de qualidade de vida às populações. (...)”. (grifou-se)

Importante destacar a previsão contida no capítulo VI do Título VIII (Ordem Social) da CF/88, que versa sobre o meio ambiente, ou seja, o art. 225, seus incisos e parágrafos, que tratam do meio ambiente natural, no qual o legislador constituinte originário reconheceu expressamente o direito fundamental ao meio ambiente ecologicamente equilibrado.

No parágrafo primeiro do citado art. 225 foram previstos instrumentos para garantir a eficácia do direito enunciado no caput do artigo, verdadeiros deveres específicos do Poder Público, como, por exemplo, a obrigação contida no inciso III de definir espaços territoriais e seus componentes a serem especialmente protegidos.

Segundo a conceitua José Afonso da Silva[3], “são áreas geográficas públicas ou privadas (porção do território nacional) dotadas de atributos ambientais que requeiram sua sujeição, pela lei, a um regime jurídico de interesse público que implique sua relativa imodificabilidade e sua utilização sustentada, tendo em vista a preservação e proteção da integridade de amostras de toda a diversidade de ecossistemas (...)”.

Tais espaços territoriais especialmente protegidos podem ser de diversas modalidades, e uma delas é a Unidade de Conservação, regulamentada pela Lei n. 9.985/2000, que institui o Sistema Nacional de Unidades de Conservação – SNUC, e define, em seu artigo 2º, I, tais unidades como espaço territorial e seus recursos ambientais, incluindo as águas jurisdicionais, com as características naturais relevantes, legalmente instituído pelo Poder Público, com objetivos de conservação e limites definidos, sob regime especial de administração, ao qual se aplicam garantias adequadas de proteção.

O objetivo precípuo das Unidades de Conservação é a proteção da biodiversidade, havendo possibilidade, a depender do tipo de UC, de desenvolvimento de pesquisa científica, visitação turística dentre outras.

Visando garantir maior proteção à essas áreas protegidas no que tange à prática de infrações ambientais, previu o legislador no Decreto n. 6.514/08 o agravamento das penalidades aplicadas quando o ilícito for cometido no interior de unidade de conservação ou causando dano à esta. Dispõe o art. 93 que:

“Art. 93.  As infrações previstas neste Decreto, exceto as dispostas nesta Subseção, quando forem cometidas ou afetarem  unidade de conservação ou sua zona de amortecimento, terão os valores de suas respectivas multas aplicadas em dobro, ressalvados os casos em que a determinação de aumento do valor da multa seja superior a este.” (grifou-se)

Da simples leitura do artigo em análise, vislumbra-se que existem duas hipóteses para aplicação da multa em dobro: a primeira, em sendo a infração cometida dentro da unidade de conservação ou sua zona de amortecimento, situação na qual o critério geográfico, a localização, por si só já enseja a incidência do aumento da penalidade; a segunda, no caso da infração afetar a unidade de conservação ou sua zona de amortecimento, não importando a localização onde foi cometida a infração, mas sim os efeitos desta, melhor dizendo, a relação de causa e efeito entre infração e danos à unidade de conservação.

A dobra do valor da multa aplicada pelo cometimento de infração ambiental justifica-se exatamente pela intenção de conferir maior proteção às unidades de conservação e punição mais gravosa em face do local da infração ser área especialmente protegida ou do dano causado atingir esses espaços.

Destaque-se que o próprio artigo excetua da incidência da dobra da multa àquelas infrações dispostas na Subseção VI do Decreto, que estabelece justamente as infrações cometidas exclusivamente em unidades de conservação. Isso porque o fato do ato ser cometido na unidade de conservação já foi ponderado pelo legislador para que configurasse a própria infração, de maneira que não cabe falar no agravamento em face do local do ato, o qual já é pressuposto para a própria caracterização do ilícito ambiental nessas infrações previstas na referida Subseção.

4.Momento da incidência do art. 93

O cerne da questão posta em debate gira em torno justamente do momento da incidência do agravamento da multa previsto no art. 93. Isso porque, nas hipóteses em que é cabível a aplicação da penalidade de advertência, este momento de aplicação do art. 93 representará, em verdade, a possibilidade ou não de punir com advertência ou somente com multa.

Vejamos. Suponhamos que tenha ocorrido a infração prevista no art. 57 do Decreto n. 6.514/08, por indivíduo portar ou utilizar em floresta no interior de unidade conservação uma motosserra sem licença. A sanção prevista para tal infração é de um mil reais por unidade[4]. Tendo ocorrido a infração no interior de Unidade de conservação, surge o conflito, pois caso se entenda que o art. 93 deve ser aplicado diante da multa em tese, dobrando-o, seria afastada, no caso hipotético em análise, a possibilidade de aplicação da advertência, a qual se limita às infrações com multa máxima de um mil reais, como visto.

Porém, caso se aplique o art. 93 na multa concretamente aplicada, ou seja, se após a análise do cabimento ou não da advertência, tomando por base a multa cominada abstratamente pelo legislador, verificar que esta não cabe ou mesmo sendo cabível optar o fiscal pela penalidade de multa em face do caso concreto fixando um valor dentre os limites previstos na norma, haverá a possibilidade, na hipótese proposta, de aplicação da advertência ou da multa. E apenas se houver opção pela aplicação da penalidade de multa é que haverá a dobra do seu valor concretamente.

Ou seja, a definição do correto momento da incidência do art. 93 redunda em manter ou extinguir a possibilidade de aplicação da penalidade de advertência nos casos de infrações cometidas em Unidades de Conservação ou afetando-as.

Em que pese a existência do entendimento de que o agravamento do artigo 93 deveria ocorrer na multa antes de verificar o cabimento da advertência, de modo a fazer valer um maior rigor à uma área dotada de especial proteção pela lei, discordo dessa vertente. Basicamente, por dois fundamentos:

1) Pela própria redação do Decreto nº. 6.514/08, nos moldes do já transcrito artigo 5º, §1º do Decreto, o cabimento da advertência analisa a “multa máxima cominada”, ou seja, a multa em tese prevista pelo legislador para determinada infração, ao tempo em que o art. 93 prevê a dobra a multa aplicada efetivamente no caso concreto pelo fiscal que lavrou o auto ao narrar que “(...) terão os valores de suas respectivas multas aplicadas em dobro”.

Por oportuno, cumpre destacar que a pena cominada é aquela prescrita pelo legislador tomando por base uma infração em tese, ao tempo em que a pena efetivamente aplicada é a aquela que o órgão competente fixa para o infrator no caso concreto, dentro dos limites possíveis na pena cominada pelo legislador. Assim, verifica-se que os termos empregados no Decreto indicam a correta forma de aplicação da majorante do art. 93 e a verificação do cabimento da advertência.

2) Entendimento diverso, de aplicar o art. 93 já na multa em tese, culminaria por excluir totalmente a possibilidade de aplicação da pena de advertência em Unidades de Conservação,  já que são poucas as hipóteses em que caberia, em tese, a aplicação da advertência por ter multa máxima cominada de até um mil reais.

E não parece ter sido esta a intenção do legislador, pois não foi feita qualquer ressalva seja no capítulo onde trata da penalidade de advertência, seja no que trata de infrações cometidas em unidades de conservação. Assim, não caberia ao intérprete impor uma restrição e agravamento na penalização que o legislador não previu.

No caso hipotético utilizado como exemplo, adotando-se a nossa corrente de pensamento, e supondo que o agente autuante (fiscal que lavrou o auto de infração), após verificar o cabimento da penalidade de advertência, optasse pela aplicação desta, não haveria que falar em incidência o art. 93 do Decreto n. 6.514/08, o qual se presta apenas a dobrar o valor da pena pecuniária quando a infração é cometida em Unidade de Conservação, ou afetando-a.

Não tendo ocorrido, no nosso exemplo, a aplicação de multa com base na possibilidade prevista no próprio Decreto de se punir com advertência, não caberia, smj, a dobra da multa prevista no art. 93 do Decreto.

5.Conclusão

Diante da redação do Decreto n. 6.514/08 e dos termos utilizados, não por acaso, pelo legislador positivo, bem como das implicações restritivas não previstas expressamente, seja na Lei de crimes ambientais seja no Decreto, é que a interpretação acerca da aplicação do art. 93 do Decreto na multa em tese quando infração ambiental ocorre em Unidade de Conservação não deve ser acolhida.

Com efeito, entendemos que uma vez aplicada a penalidade de advertência, e desde que preenchido o requisito legal para tanto, não há que se falar em incidência do art. 93 do Decreto n. 6.514/08, a qual se presta apenas a dobrar o valor da pena pecuniária quando a infração é cometida em Unidade de Conservação, ou afetando-a.

Ou seja, apenas haverá a incidência da majorante do art. 93 do Decreto n. 6.514/08 quando efetivamente houver a aplicação da pena de multa ao caso concreto da infração cometida em, ou afetando, Unidade de Conservação.

Referências:
AMADO, Frederico Augusto Di Trindade. Sinopse de Direito Ambiental. São Paulo: Método, 2011.
ANTUNES, Paulo de Bessa. Direito Ambiental. Rio de Janeiro: Lumen Juris Editora, 12ª edição, 2010.
BARROSO, Luís Roberto. Curso de Direito Constitucional Contemporâneo: os conceitos fundamentais e a construção do novo modelo.  3a ed. São Paulo: Saraiva, 2011.
BENJAMIM, Antônio Hermann. “Visão Geral da lei do Sistema Nacional de Unidade de Conservação”, in Milano, Miguel Serediuk e Theulen (org). II Congresso Brasileiro de Unidades de Conservação. Anais, volume III. Campo Grande, 2000.
BRASIL. Superior Tribunal de Justiça. REsp 1137314/MG. 2ª Turma. Relator: Min. Herman Benjamin. DJe 04/05/2011.
MILARÉ, Edis. Direito do Ambiente: A gestão ambiental em foco: doutrina, jurisprudência e glossário. 6ª ed. São Paulo: Editora Revista dos Tribunais, p. 696.
MORAIS, Alexandre de. Direito Constitucional. São Paulo: Atlas, 19a edição, 2006.
NETO, Renê da Fonseca e Silva. Considerações sobre a zona de amortecimento em unidades de conservação federais. Da problemática acerca da sua fixação. Jus Navigandi, Teresina, ano 15, n. 2667, 20 out. 2010. Disponível em: <http://jus.uol.com.br/revista/texto/17653>. Acesso em 15 dez. 2010.
PAULO, Vicente e ALEXANDRINO, Marcelo. Resumo de Direito Constitucional descomplicado. 3a edição. São Paulo: Método, 2010.
SARAIVA, Editora. VADE MECUM compacto, São Paulo: Saraiva, 3a edição, 2010.
SILVA, José Afonso da. Direito Ambiental Constitucional. São Paulo: Malheiros, 9ª edição, 2011.
TRENNEPOHL, Curt. Infrações contra o meio ambiente: Multas, sações e processo administrativo: Comentários ao Decreto nº. 6.514, de 22 de julho de 2008. Belo Horizonte: Fórum, 2ª edição, 2009.

Notas:
[1] Infrações contra o meio ambiente – Multas, Sanções e Processo Administrativo. 2ª Ed. Belo Horizonte: Fórum, 2009, pg. 102.
[2]     Ibidem. pg. 63.
[3]     Ibidem. pg. 239.
[4] “Art. 57.  Comercializar, portar ou utilizar em floresta ou demais formas de vegetação, motosserra sem licença ou registro da autoridade ambiental competente.
Multa de:
I - R$ 1.000,00 (um mil reais), por unidade.”
 

Informações Sobre o Autor

Tatiana Cabral Xavier Accioly

Procuradora Federal. Formada em direito pela Universidade Federal de Alagoas. Pós-Graduada em Direito Processual Civil e em Direito Público.

 
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Informações Bibliográficas

 

ACCIOLY, Tatiana Cabral Xavier. Autos de infração administrativa ambiental: análise da penalidade de advertência e o art. 93 do Decreto 6.514/08.. In: Âmbito Jurídico, Rio Grande, XVIII, n. 134, mar 2015. Disponível em: <http://ambito-juridico.com.br/site/?n_link=revista_artigos_leitura&artigo_id=15849>. Acesso em ago 2017.


 

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