Internacional

 

A influência das convenções internacionais na legislação brasileira sobre a poluição por óleo e a sua eficácia

Fernanda Sabah Gomes Soares
 
 

Resumo: O óleo é o principal poluente do meio marinho. Tal poluição é oriunda não só dos incidentes ocorridos com o seu transporte pelos navios petroleiros, mas também nas instalações de petróleo, bem como da lavagem dos tanques dos navios nas águas da costa. Por esse motivo, essa investigação teve como objetivos: analisar as normas internacionais referentes à poluição por óleo; verificar se esses instrumentos jurídicos internacionais têm influenciado à legislação nacional na proteção do ambiente marinho; investigar se as normas brasileiras sobre poluição por óleo são eficazes. Por meio da análise bibliográfica e jurisprudencial, conclui-se que o Brasil internalizou as normas internacionais e elaborou normas nacionais que criaram órgãos para a proteção do ambiente marinho, determinando medidas sobre controle, prevenção, fiscalização e inclusive reparação da poluição ocasionada por óleo. No entanto, esta normativa é pouco eficaz porque faltam mecanismos de controle, de fiscalização e as sanções não intimidam os potenciais poluidores quanto à prevenção, nem quanto à reincidência dos atos que degradam o meio marinho. A partir deste contexto, sugerem-se algumas soluções.

Palavras-chave: Convenções Internacionais. Poluição. Óleo. Legislação Brasileira. Eficácia.

Abstract: Oil is the main pollutant of the marine environment. Such pollution comes from not only the incidents with its transport but also washing the tanks of ships in the coastal waters. Therefore, this research aimed to: analyze international rules regarding pollution by oil; verify that these international legal instruments have influenced national legislation on protection of the marine environment; investigate whether Brazilian rules of pollution by oil are effectiveness. Through bibliographical and jurisprudential analysis, it is concluded that Brazil internalized international rules and developed national rules that created organs for the protection of the marine environment, determined measures of control, prevention, surveillance and even repair the pollution caused by oil. However, this regulation is ineffectiveness because there aren’t mechanisms of control and sanctions do not dissuade potential polluters to prevent or discourage them to degrade the marine environment. From this context, it is suggested some solutions.

Keywords: International Conventions. Pollution. Oil. Brazilian Law. Effectiveness.

Sumário: 1. Introdução; 2. Legislação internacional sobre a poluição por óleo; 2.1. Convenção das Nações Unidas sobre o Direito do Mar; 2.2. Convenção Internacional para a Prevenção da Poluição por Navios; 2.3. Convenção Internacional sobre Responsabilidade Civil por Danos Causados por Poluição por óleo; 3. Legislação nacional sobre poluição por óleo; 3.1. Lei nº 6.938, de 31 de agosto de 1981; 3.2. Lei nº 9.966, de 28 de abril de 2000; 3.3. Decreto nº 195, de 10 de julho de 1998; 4. Eficácia da legislação brasileira sobre poluição por óleo; 4.1. Quanto à prevenção; 4.2. Quanto à reparação dos danos marinhos; Conclusão; Referências.

1. Introdução

O mar sempre foi fundamental para o desenvolvimento das Nações porque além de ser fonte de alimentos, é uma via de transporte de mercadorias e pessoas. No entanto, atualmente, é latente a preocupação com os impactos ambientais ocasionados pelas operações portuárias de embarque e desembarque de mercadorias, pelo derramamento de petróleo, pela troca da água de lastro dos porões dos navios, entre outras situações que poluem as águas dos mar.

O óleo, por ser o principal poluente do meio marinho, é o foco dessa investigação. O petróleo, por exemplo, é uma substância oleosa extraída das profundezas, mas quando se espalha pela superfície pode formar uma camada compacta, a qual demora anos para ser absorvida, impedindo a oxigenação da água, matando a flora, a fauna marinha e alterando o ecossistema[1].

Estima-se que cinquenta por cento do transporte marítimo internacional é realizado por navios petroleiros que já derramaram mais de um milhão de toneladas de petróleo e derivados no mar, causando danos ao ambiente marinho. Vários são os motivos destes acidentes como o uso de navios obsoletos ou de navios de bandeira de conveniência[2], a irresponsabilidade da tripulação, erros de praticagem, explosões, preocupação com a competitividade em detrimento da segurança, etc. (FABRIZ; QUIROGA OBREGÓN, 2014, p. 181). Conjuntamente, o vazamento de óleo pode ocorrer nas instalações de petróleo, bem como pode resultar da lavagem dos tanques dos navios nas águas da costa.

Diante desse panorama, a poluição pelo derramamento de óleo tem sido regulamentada por varias convenções internacionais, mas resta aclarar se medidas protetivas estão, de fato, sendo desenvolvidas. A primeira parte do artigo analisa a legislação internacional; a segunda parte tem como finalidade verificar se os instrumentos jurídicos internacionais têm influenciado a legislação nacional no combate à poluição pelo vazamento de óleo; a terceira parte averigua se existem medidas eficazes para prevenir e reparar os acidentes decorrentes da poluição por óleo.

2. Legislação internacional sobre a poluição por óleo

A fonte principal do direito marítimo sempre foram as práticas costumeiras do mar. Todavia, no século XX, a sociedade internacional voltou a sua atenção para o equilíbrio no ambiente marinho devido à importância do uso dos mares como principal fornecedor de recursos naturais, pela utilização das rotas marítimas para o transporte de mercadorias no comércio internacional globalizado. Como consequência, iniciou-se um processo de codificação dos princípios marítimos, com a participação de doutrinadores e organismos internacionais, decorrente do interesse na elaboração de convenções que regulasem os usos do mar. A seguir, examinaremos algumas legislações internacionais que regulamentam a poluição ocasionada pelo vazamento de óleo das embarcações.

2.1. Convenção das Nações Unidas sobre o Direito do Mar

Após duas tentativas (em 1958 e em 1960), a Terceira Conferência das Nações Unidas sobre o Direito do Mar (CNUDM), concluída em 1982, na cidade de Montego Bay (Jamaica), foi vitoriosa, pois resultou em uma Convenção composta de trezentos e vinte artigos, ratificada por mais de cento e sessenta Estados, que entrou em vigor em 16 de novembro de 1994.

A Convenção de Montego Bay, como passou a ser conhecida, além de definir a delimitação das áreas marítimas (águas interiores, mar territorial, zona contígua, zona econômica exclusiva, alto mar e plataforma continental), também introduziu os conceitos de poluição marinha e de desenvolvimento sustentável.

A Convenção das Nações Unidas sobre Direito do Mar aclara, em seu artigo 1º, que a poluição marinha é a introdução pelo homem, de forma direta ou indireta, de substâncias ou de energia no ambiente marinho, que provoquem ou que possam vir a provocar efeitos nocivos aos recursos vivos e à vida marinha, riscos à saúde do homem e alteração da qualidade do mar.

A CNUDM classifica seis formas de poluição marinha: poluição de origem terrestre; poluição decorrente de atividades relativas aos fundos marinhos sob jurisdição nacional; poluição resultante de atividades no leito do mar, nos fundos marinhos e seu subsolo além dos limites da jurisdição nacional, ou seja, na Área[3]; poluição por alijamento[4]; poluição provenientes de embarcações; poluição proveniente da atmosfera ou por meio dela.

Ao restringir a análise à poluição procedente de navios, a Convenção prevê que os Estados costeiros possuem competência para prevenirem, reduzirem e controlarem a poluição do meio marinho em seu mar territorial e na sua zona econômica exclusiva. Para o exercício de sua soberania, estes Estados podem estabelecer leis e regulamentos tanto para as suas embarcações como para as estrangeiras, em conformidade com as normas internacionais instituídas por organização internacional competente ou por conferência diplomática.

É dever do Estado de Bandeira assegurar que as embarcações que possuem a sua bandeira ou que estejam registradas no seu território sejam proibidas de navegar enquanto não cumprirem os requisitos previstos nas normas internacionais, incluindo os relativos ao projeto, à construção, ao equipamento e à tripulação das embarcações; exigir que as referidas embarcações tenham a bordo os certificados impostos pelas normas internacionais de prevenção, redução e controle do ambiente marinho e que sejam regularmente inspecionadas; instaurar sanções suficientemente rigorosas para desencorajar as embarcações a cometerem as infrações.

Cabe ao Estado do Porto tomar medidas administrativas para que um navio, que esteja em um dos seus portos ou em um dos seus terminais ao largo da costa, não navegue se comprovado que essa embarcação viola normas internacionais de navegabilidade, ameaçando causar danos ao meio marinho. As medidas administrativas deverão perdurar até o momento em que se eliminem os motivos da infração.

Também é prerrogativa do Estado do Porto realizar a inspeção material de embarcações estrangeiras, que em um primeiro momento, deverá ser limitada ao exame dos certificados, registros e outros documentos de bordo de porte obrigatório. Uma inspeção material mais aprofundada só será admitida em uma fase posterior, no caso em que sejam verificados indícios de irregularidades ou omissões. Se a investigação constatar violação das normas internacionais para a proteção do meio marinho, o navio será liberado após prestar uma caução ou uma garantia financeira adequada. No entanto, a liberação da embarcação poderá ser negada ou estar condicionada à exigência de reparação se a liberação representar uma grave ameaça de dano ao ambiente marinho. Nessas duas últimas hipóteses, o Estado de bandeira deve ser imediatamente notificado, podendo diligenciar para liberar a embarcação.

A partir disso, observamos que a Convenção de Montego Bay determinou um grande compromisso para os Estados no que se refere à proteção e à preservação do meio marinho, não estabelecendo medidas concretas para a prevenção da poluição proveniente de embarcações nem sanções para os agentes poluidores, mas deixando essas atribuições para os Estados[5] (BOAVISTA DA CUNHA, 1988, p. 105, 106). Ademais, a finalidade da Convenção das Nações Unidas sobre Direito do Mar não foi substituir tratados internacionais vigentes ou que viessem a ser adotados, porém deve ser compreendida como um tratado amplo cujo objetivo é abrigar outros atos internacionais e menos solenes firmados a partir de sua reflexão (OCTAVIANO MARTINS, 2008, p. 285). Isso significa que a CNUDM coexiste de forma harmônica com várias convenções internacionais universais e regionais, anteriores e posteriores a ela, que normatizam de forma mais específica à questão da poluição marinha causada pelos navios. Na sequência, averiguaremos duas destas convenções.

2.2. Convenção Internacional para a Prevenção da Poluição por Navios

A Convenção Internacional para a Prevenção da Poluição por Navios, conhecida como MARPOL 73/78, foi criada em 1973, alterada pelo Protocolo de 1978 e entrou em vigor em 02 de outubro de 1983. É considerada como um acordo significativo no controle e na prevenção da poluição marinha por parte de navios petroleiros novos e navios existentes[6].

As embarcações, citadas na Convenção, transportam petróleo bruto, ou seja, qualquer mistura líquida de hidrocarbonetos existente na terra ou em produtos refinados; água de lastro[7]; água de alimentação de caldeiras nos tanques; entre outras substâncias.

A MARPOL cria normas para evitar a destruição do ambiente marinho, estabelecendo a necessidade da elaboração de relatórios, vistorias e certificados de inspeções da estrutura, do equipamento, dos sistemas, das instalações dos navios, para que estejam nas condições adequadas previstas e exigidas na Convenção.

Finalizada a vistoria pelo Estado de Bandeira, outorga-se um Certificado de Prevenção da Poluição por Hidrocarbonetos com validade por um período de no máximo cinco anos a partir da data de emissão. O certificado será invalidado se forem introduzidas modificações significativas na estrutura ou nas instalações da embarcação, ou se ela mudar de bandeira. É importante destacar que o Estado, quando outorga a nacionalidade ou a bandeira ao navio, compartilha obrigações e assume responsabilidades, por isso só deve emitir o certificado se estiver convencido de que a embarcação cumpre todos os requisitos previstos na Convenção.

No caso em que o navio não cumpra as determinações da MARPOL 73/78, tendo sido vistoriado pelo inspetor do Estado do Porto (nomeado para verificar as condições do navio), ele comunicará às autoridades portuárias que a embarcação não está apta para zarpar por representar uma ameaça ao meio marinho. A função das autoridades portuárias é tomar as providências cabíveis para as reparações imediatas no navio, devendo liberá-lo logo em seguida.

A parte mais inovadora dessa Convenção foi introduzida no ano de 1992 e se refere à exigência de utilização de tanques de lastro segregado[8] ou de navios de tanque duplo como forma de se evitar acidentes por derramamento de óleo ao não permitir que a água de lastro[9] entre em contato com o óleo transportado.

Tal previsão foi influenciada pela entrada em vigor no território americano do Oil Pollution Act (OPA 90), em decorrência do acidente com o Exxon Valdez em 1989, uma vez que os EUA concluíram que as normas internacionais eram insuficientes para a prevenção da poluição por navios. O OPA impôs requisitos de casco duplo não só para os petroleiros novos como também para os existentes, determinando limites de idade (entre 23 e 30 anos) e prazos limites (2010 e 2015) para a retirada dos petroleiros de casco simples.

Dessa maneira, a MARPOL, a partir de 1992, exige que todos os petroleiros de porte bruto igual ou superior a 600 toneladas, construídos para entrega depois de julho de 1996 tenham casco duplo. Para os petroleiros de casco simples de porte bruto igual ou superior a 20.000 toneladas entregues antes de 6 de julho de 1996, a Convenção exige que satisfaçam os requisitos de casco duplo quando atingirem a idade de 25 ou 30 anos (OCTAVIANO MARTINS, 2007, p. 105).

Por causa das diferenças entre as normas internacionais e as normas americanas, que são mais rigorosas, a partir de 2005 os petroleiros de casco simples foram banidos das águas dos EUA, devido a sua idade, mas começaram a operar em outras regiões do planeta aumentando o risco de poluição nos países que seguem somente os requisitos da MARPOL, como é o caso do Brasil.

2.3. Convenção Internacional sobre Responsabilidade Civil por Danos Causados por Poluição por óleo

A Convenção Internacional sobre Responsabilidade Civil por Danos Causados por Poluição por óleo ou Civil Liability Convention (CLC) foi concluída em 1969 e trata dos danos decorrentes da poluição por óleo derramado pelos navios, bem como das medidas preventivas para evitar ou minimizar tais danos.

Enquanto a MARPOL elabora normas para a prevenção da poluição por navios, a CLC cria normas sobre responsabilidade civil referente à deterioração do ambiente marinho resultante da poluição por vazamento de óleo.

A CLC estabelece a responsabilidade objetiva e reconhece a importância em se adotar medidas que garantam o pagamento da indenização e que seja adequada e efetiva às lesões ocasionadas.

A indenização pelo dano ambiental relaciona-se à jurisdição do Estado costeiro ou dentro dos espaços marítimos determinados pela Convenção de Direito do Mar das Nações Unidas, isto é, águas interiores, mar territorial, zona contígua e zona exclusiva econômica até as 200 milhas marítimas. Dessa forma, o Estado costeiro poderá aplicar normas de direito interno e de direito internacional aos responsáveis pelos danos causados por qualquer tipo de poluição por óleo do navio que esteja atracado em portos nacionais, que se encontre de passagem inocente pelo mar territorial ou navegando na zona econômica exclusiva.

A responsabilidade civil pelo dano por poluição corresponde ao proprietário do navio, a menos que ele prove que as lesões ao meio marinho decorreram de um ato de guerra; de hostilidades; de um fenômeno natural de natureza excepcional, inevitável, irresistível; de um ato ou uma omissão cometida por terceiros com a intenção de causar danos; da negligência ou de um ato ilícito de um Governo ou da autoridade responsável pela manutenção das luzes ou de outros auxílios à navegação no exercício daquela função.

A reclamação de compensação só poderá ser formulada contra os empregados, os agentes do proprietário, os membros da tripulação, o prático, o afretador, o operador do navio se o dano tenha decorrido de seus atos ou omissões e que foram cometidos com a intenção de causar danos ou que tenham agido imprudentemente e com o conhecimento de que era provável a ocorrência de tais danos, circunstâncias essas que exoneram total ou parcialmente a responsabilidade civil do proprietário da embarcação.

Segundo a CLC, a responsabilidade é limitada, ou seja, foram definidos valores a serem pagos pelos danos oriundos da poluição por óleo, de acordo com as diferentes categorias de navios. Em paralelo, a Convenção cria um sistema compulsório de seguro ou qualquer outra garantia financeira para a cobertura dos prejuízos que possam produzir no ambiente marinho, permitindo aos Estados signatários cobrarem a apresentação de certificado que ateste a existência de um seguro internacional de cobertura de danos.

3. Legislação nacional sobre poluição por óleo

O Brasil ratificou e internalizou em seu ordenamento jurídico: a CNUDM, que foi promulgada pelo Decreto nº 1.530, de 22 de junho de 1995; a MARPOL, que foi promulgada pelo Decreto nº 2.508, de 4 de março de 1998; a CLC, que foi promulgada pelo Decreto nº 74, de 30 de setembro de 1976.

Para efetivar a aplicação dessas convenções internacionais no território brasileiro, foram elaboradas algumas normas, dentre elas, merecem ser analisadas: a Lei nº 6.938, de 31 de agosto de 1981; a Lei nº 9.966, de 28 de abril de 2000; o Decreto nº 195, de 10 de julho de 1998.

3.1. Lei nº 6.938, de 31 de agosto de 1981

O Estado Brasileiro, participante nas discussões internacionais sobre a proteção ambiental e ciente da sua relevância, elaborou em 1981 a Lei 6.938, a qual dispõe sobre a Política Nacional do Meio Ambiente, estruturada em princípios norteadores da fiscalização, da preservação, da melhoria e da recuperação da qualidade ambiental. Essa lei representou um considerável avanço porque foi o primeiro diploma legal brasileiro a reconhecer o ambiente como um bem em si.

Para a efetivação dos seus propósitos, a citada Lei cria o Sistema Nacional do Meio Ambiente (SISNAMA) e diferentes órgãos responsáveis pela política ambiental como o Conselho Nacional do Meio Ambiente (CONAMA), cujas competências são: estabelecer normas e critérios para o licenciamento de atividades efetiva ou potencialmente poluidoras; criar normas nacionais de controle da poluição por veículos automotores, aeronaves e embarcações; elaborar normas de controle e de manutenção da qualidade do meio ambiente com vistas ao uso racional dos recursos ambientais.

Também faz parte do SISNAMA a Secretaria Especial do Meio Ambiente (SEMA), que é o órgão central e que deve promover, disciplinar e avaliar a implantação da Política Nacional do Meio Ambiente, composta por: Órgãos Seccionais ou entidades estaduais, órgãos Locais, ou entidades municipais, cada um responsável pela sua jurisdição.

Assim, a estratégia fundamental da Lei nº 6.938 foi a criação de órgãos ambientais responsáveis pela fiscalização e pela promoção da proteção do ambiente, inclusive o marinho.

3.2. Lei nº 9.966, de 28 de abril de 2000

A Lei nº 9.966, de 28 de abril de 2000, denominada Lei do Óleo, estabelece os princípios básicos a serem obedecidos na movimentação de óleo e outras substâncias nocivas em portos organizados, instalações portuárias, plataformas e navios em águas sob jurisdição nacional. Além disso, dispõe medidas sobre o controle, a prevenção, a fiscalização da poluição por óleo, agregando ao sistema jurídico pátrio as normatizações da MARPOL 73/78 e da CLC.

Em relação ao transporte de óleo e substâncias nocivas ou perigosas, a Lei nº 9.966 contempla o princípio da prevenção ao exigir que as embarcações com arqueação bruta superior a 50 toneladas, tenham obrigatoriamente que possuir o chamado Livro de Registro de Óleo a bordo, no qual deverão registrar, obrigatoriamente, todas as movimentações de óleo, lastro e misturas oleosas. Cunha (2016) defende que no caso de acidente ambiental em decorrência de derramamento de óleo e a inexistência dos livros de controle e do Livro de Registro de Óleo a bordo, a responsabilização do transportador faltoso será ainda maior, independentemente da responsabilidade objetiva.

Dando cumprimento a CLC, a Lei nº 9.966 determina que os navios que se enquadrem na referida convenção, para que trafeguem e para que permaneçam em águas sob jurisdição nacional, deverão dispor de certificado ou garantia financeira para a cobertura dos prejuízos que possam ocasionar ao meio marinho. No caso de poluição por óleo por embarcação que não tiver o certificado exigido pela CLC, ela será retida e somente liberada após o depósito de caução como garantia para o pagamento das despesas decorrentes de tal poluição. A partir disso, Pereira dos Santos (2016) afirma que o transportador de hidrocarbonetos, por exemplo, deve redobrar a sua preocupação com a possível consequência de sua atividade e contratar um seguro de responsabilidade civil pelo ressarcimento das possíveis lesões ao ambiente marinho[10].

Se ocorrer o derramamento de óleo e derivados, a Lei estabelece que os fatos sejam apurados pela autoridade competente, com o apoio do órgão ambiental, para que as causas sejam conhecidas; as ações sejam tomadas para a redução dos danos ambientais; sejam identificados e responsabilizados os causadores dos incidentes.

A responsabilidade prevista na Lei nº 9.966 é a objetiva, ou seja, é irrelevante a constatação da conduta culposa ou dolosa do agente para a atribuição do dever de indenizar. Institui-se a responsabilidade objetiva para que, em hipótese alguma, os danos não sejam reparados pela alegação de alguma excludente. É coerente que aquele que lucre ou se beneficie de uma atividade também responda pelos seus riscos e pelas suas desvantagens (CARPENA, 2000, p. 32; STOCO, 1997, pgs. 65, 66; FIGUEIREDO, 2013, p. 174).

Desse modo, verificando-se o dano ao ambiente marinho, ocasionado por falha humana ou técnica, por caso fortuito, por força maior, ou até mesmo pelo normal e lícito desempenho da atividade econômica, deverá o agente reparar as lesões ao meio marinho, sendo possível em determinadas situações, exercer o seu direito de regresso contra o responsável direto (CREMONEZE PACHECO, 2002, p. 330).

A Lei do Óleo prevê duas modalidades de reparação do dano ambiental: a reparação exercida coletivamente, que pode ser realizada por meio da reconstituição do ambiente degradado ou, na sua impossibilidade, por meio da indenização em dinheiro e também a reparação em face do patrimônio individual de terceiros atingidos.

É difícil avaliar todos os danos resultantes da poluição devido a sua própria natureza, pois ainda que se designe uma reparação equivalente ao estado anterior à ocorrência do fato danoso, ela nem sempre será factível, como por exemplo, a impossibilidade em se estimar todas as consequências decorrentes da extinção de uma espécie de vida, que foi extinta pelo acidente no meio marinho (LIMA PORTO, 2000, p. 54). 

O valor da indenização é regulamentado pelo Decreto nº 4.136, de 20 de fevereiro de 2002, que estipula de forma específica as sanções aplicáveis às infrações das normas de prevenção, controle e fiscalização da poluição causada por lançamento de óleo e outras substâncias nocivas ou perigosas em águas sob jurisdição nacional, previstas na Lei nº 9.966. O Decreto classifica as infrações em grupos (do A ao J), por faixas, de modo a permitir a sua adequada gradação em função da gravidade da infração, sendo que os seus valores variam de um mil a cinquenta milhões de reais.  

Dessa maneira, a Lei nº 9.966 e o Decreto nº 4.136 regulamentam a prevenção das possíveis lesões ao ambiente marinho, assim como reconhece que o risco é inerente a determinadas atividades, estabelecendo multas suficientemente elevadas aos agentes poluidores, como forma pedagógica e de conscientização.

3.3. Decreto nº 195, de 10 de julho de 1998

O Decreto nº 195/98, é a versão mais recente do Decreto nº 265, de 31 de julho de 1972, o qual regulamenta as Capitanias.

A Capitania dos Portos é uma organização militar que tem como finalidade contribuir para a segurança da navegação, salvaguarda da vida humana no mar e prevenção da poluição hídrica.

O Decreto nº 195/98 elenca todas as competências das Capitanias, dentre elas: efetuar o registro das embarcações mercantes nacionais; realizar a inscrição marítima e a matrícula das tripulações dos navios mercandes nacionais; cumprir as leis, os regulamentos e as convenções intermacionais; visitar as embarcações nacionais e estrangeiras para verificar as condições das embarcações; verificar se os papéis de bordo estão em conformidade com as normas vigentes; instaurar e/ou conduzir Inquéritos Administrativos referentes aos Fatos e Acidentes de Navegação e Investigações de Segurança de Acidentes e Incidentes Marítimos; não permitir o lançamento ou despejo de produtos petrolíferos em quaisquer águas da área de sua jurisdição; executar as tarefas de fiscalização, necessárias à manutenção da boa ordem do tráfego aquaviário; seguir as orientações técnicas da Diretoria de Portos e Costas, no que se refere à Segurança do Tráfego Aquaviário, ao Ensino Profissional Marítimo e à prevenção da poluição hídrica; elaborar, manter atualizadas e divulgar as normas e procedimentos da Capitania dos Portos.

A partir da análise de algumas normas nacionais, é possível concluir que o ordenamento jurídico brasileiro foi influenciado pelas convenções internacionais referentes à poluição por óleo e que os principais objetivos da legislação nacional são: prevenir, evitando a destruição do ambiente marinho e recompor o meio degradado. Com o propósito de prevenir, foram criados órgãos para fiscalizar as embarcações nacionais e estrangeiras; para a recomposição do meio marinho, foi designada a responsabilidade civil objetiva e foram definidas multas. No entanto, resta comprovar se este arcabouço normativo é eficaz.

4. Eficácia da legislação brasileira sobre poluição por óleo

A finalidade desse tópico é investigar se a legislação sobre poluição por óleo é eficaz. Para isso, dividimos o estudo em duas partes: a eficácia da legislação brasileira quanto à prevenção e a eficácia da legislação nacional quanto à reparação dos danos ocasionados ao ambiente marinho.

4.1. Quanto à prevenção

A recomposição do ambiente degradado é muitas vezes difícil e extremamente lenta. Por esse motivo, previamente a um eventual acidente gerador de degradação ambiental, é imprescindível verificar se todas as medidas cabíveis foram aplicadas, com o propósito de se atender ao princípio da prevenção, positivado tanto em normas nacionais como internacionais.

Entretanto, ao examinar sinistros que ocasionaram impactos ao ambiente marinho devido ao vazamento de óleo, verificam-se o descumprimento de parâmetros técnicos legais exigidos pelas normas de direito interno e de direito internacional, assim como grandes deficiências no controle e na prevenção de tais acidentes de navegação. Como exemplo, citaremos alguns casos.

Nas proximidades do canal do porto de Tubarão, Vitória (ES), ocorreu o naufrágio parcial da chata “PELICANO”, quando conduzia tambores de óleo para o N/M “NORSUL RIO”, provocando o derramamento de 4.000 litros de óleo no mar. A empresa foi autuada e multada de acordo com a Lei nº 9.996 de 2000. Com base no laudo pericial, os Juízes do Tribunal Marítimo (2009) decidiram que as causas determinantes para o naufrágio e para a poluição foram a deficiência de estanqueidade, equipagem, peiação e o desrespeito à classificação para navegação. Dessa maneira, o derramamento de óleo foi consequência de uma série de falhas humanas que ocasionaram impactos ambientais no meio aquático. Para evitar o ocorrido, seria necessária uma fiscalização mais atuante que previamente identificasse os problemas constatados (Acórdão referente ao processo 20.613).

O Tribunal Marítimo analisou o naufrágio parcial envolvendo o R/E “NABYLLA V”, quando estava atracado no porto do Canteiro, Lago Coari (AM), resultando no derramamento de aproximadamente 1.000 litros de óleo diesel. Foi apurado no inquérito que o rebocador sinistrado estava com carregamento de cerca de 16.000 litros de óleo diesel, porém, a embarcação não estava autorizada a transportar derivados de petróleo, o que relata a importância de uma fiscalização efetiva das embarcações (Acórdão referente ao processo 23.305).

Como ensina Cançado Trindade (1993, p. 75), o ambiente está conectado ao direito à vida e por isso o Estado, como guardião maior desse direito, possui o dever de atuar para a preservação e prevenção do ambiente. Tanto é assim que a Lei nº 8.429, de 02 dejunho de 1992, com o propósito de aplicar o princípio da prevenção e objetivando evitar a contribuição para a ocorrência de novos danos, estipula a responsabilidade e penalidades pela prática de atos de improbidade administrativa, buscando afastar os agentes públicos que contribuam para a ocorrência de danos ambientais mediante as suas condutas ímprobas.

No entanto, pela análise dos acidentes de navegação, constata-se a necessidade de se ter uma fiscalização mais atuante, com a finalidade de se identificar as condições precárias de manutenção da embarcação e o descumprimento tanto da legislação nacional quanto da internacional referente à prevenção dos acidentes que possam causar a poluição marinha. Gonzalez Ferreira dos Santos (2013, p. 138) recomenda que a fiscalização seja realizada, sobretudo, nos portos, nos terminais e nas hidrovias interiores, uma vez que é somente por meio de ações que efetivamente evitem a ocorrência de danos ambientais é que o meio marinho, de fato, poderá ser preservado.

4.2. Quanto à reparação dos danos marinhos

Infelizmente, após danificado o ambiente marinho, só resta a responsabilização do agente poluidor. Com o intuito de verificar a aplicação da legislação nacional à poluição por óleo, passamos a analizar a jurisprudência.

Caso interessante foi apreciado pelo TJSC (2013) em uma ação de indenização por danos morais e materiais interposta pela pescadora Marilza de Oliveira contra a Companhia de Navegação Norsul e Arcelormittal Brasil S/A, Vega do Sul S/A e Arcelormittal Tubarão - Aços Planos, alegando que a embarcação, formada pela barcaça "Norsul 12" e pelo empurrador "Vitória" naufragou com 107 toneladas de óleo que vazaram nas águas da Baía da Babitonga, causando diversos danos ambientais. O TJSC aplicou a Lei 9966/00 e mediante a responsabilidade objetiva do agente poluidor, responsável pelo risco da atividade, fixou, por decorrência da diminuição da pesca, uma efêmera indenização, ou seja, lucros cessantes no valor correspondente a 12 salários mínimos vigentes à época do sinistro e danos morais, consequêntes do abalo psíquico resultante da impossibilidade do exercício da atividade pesqueira, no valor de R$ 6.540,00.

Em 2015, o TRF-3 decidiu sobre o vazamento de gasolina, que poluiu o meio marinho no momento da transferência do produto do Terminal da Petrobrás na Alemoa em Santos para os tanques número 03 e 07 do Navio “Tank Queen” – Herloson Management A/S. O laudo pericial indicou o volume estimado de gasolina que vazou para o mar em 220.000 litros, atingindo do estuário de Santos ao Terminal da Alemoa e Largo do Caneu, estendendo-se em direção à Cubatão, sendo levado pela corrente de maré e pelos ventos até os canais da zona Noroeste. Tal laudo destacou que a presença da gasolina afetou o “habitat” das espécies marinhas, estuarinas, aéreas e terrestres que habitavam á área atingida e que, além disso, também ocorreu a poluição do ar, visto que a gasolina é um combustível altamente volátil. O laudo ressaltou a gravidade do evento danoso devido à quantidade de combustível que foi lançado ao mar, à extensão da área alcançada, bem como a emissão de susbstâncias odoríferas na atmofesra. Apesar da gravidade das lesões ambientais ocasionadas por esse incidente, o Tribunal manteve o valor indenizatório em R$ 337.699,63.

No ano de 2014, o TRF-4 condenou a TRANSPETRO, empresa responsável pela descarga do combustível das embarcações, ao pagamento de indenização por degradação ambiental, em decorrência de derramamento de óleo no canal de acesso ao Porto de Rio Grande, durante o procedimento de abastecimento do navio “Baltic Champion”. O IBAMA relatou que 300 litros de óleo escoaram para o estuário, contaminando-o. A FEPAM observou que nos dias seguintes ainda era possível verificar que a “Vila das Barraquinhas” havia sido atingida, inclusive tornando impróprias para uso as embarcações e redes de pesca. Ademais, a mancha de óleo podia ser avistada em uma extensão de 8 quilômetros do local do vazamento, restando compravado que aves foram atingidas pela carga poluente. Pese a importância dos danos, a quantia indenizatória estabelecida foi de R$ 58.000,00.

No mesmo sentido, o TRF-1 (2012) condenou a TRANSPETRO ao pagamento da multa irrisória de R$ 10.000,00 pelo derramamento de aproximadamente 3 mil litros  de óleo diesel no Rio Negro durante o procedimento de descarga do navio DIDIMON, uma vez que o acidente foi consequência de um mangote de sua propriedade.

Intrigante, foi o incidente apreciado pelo TRF-3 (2014), cujo objetivo era condenar a empresa Libra Administração e Participações S/A ao pagamento de multa pelo derramamento de 500 litros de óleo da embarcação “Nacional Rio”, de sua propriedade, nas águas do estuário de Santos. Levando em consideração a complexidade do ecossistema do estuário de Santos e o seu grau de vulverabilidade, o MPF, motivadamente, obteve o valor condenatório de R$ 2.266.200,00. Ao fixar a multa em R$ 500.000,00, o Tribunal justificou que o valor da indenização por danos materiais ambientais deveria ser estabelecido com moderação e de acordo com parâmetro razoável, devendo considerar a proporcionalidade dos fatos e dos casos semelhantes.

Durante a pesquisa, constatou-se que o Poder Judiciário aplica a legislação brasileira sobre poluição por óleo, determinando as multas como medida para a penalização e possível reparação. Entretanto, essa solução não é efetiva para a adequada responsabilização dos agentes poluidores, uma vez que o valor da multa é irrisório, não abrangendo toda a extensão dos danos produzidos pelo fato danoso, nem intinimidando o agente poluidor na implantação de medidas de prevenção à degradação ao meio marinho.

Conclusão

Como consequência dos riscos de danos ao meio marinho, resultantes principalmente da poluição por óleo, é inegável a preocupação pela proteção desse ambiente não só por parte da sociedade internacional, mediante a elaboração de convenções internacionais, como também dos governos nacionais, por meio da ratificação de tais convenções e da promulgação de normas ambientais.

No Brasil, a consciência sobre a importância em se preservar e reparar as lesões ao meio marinho é constatada quando observamos a internalização das normas internacionais e a elaboração de normas nacionais que criaram órgãos para a sua proteção e que estabelecem  medidas sobre controle, prevenção, fiscalização e inclusive reparação da poluição ocasionada por óleo.

Evidentemente que a legislação brasileira pode ser aprimorada e desenvolvida, mas o principal problema que verificamos é a reduzida eficácia normativa, que se dá pelo descumprimento das normas pelos agentes poluidores; pela falta de fiscalização do Poder Público; pela aplicação de multas insignificantes, que não abrangem toda a extensão dos danos produzidos.

Ainda que a normativa brasileira sobre poluição por óleo seja considerada rigorosa, é pouco eficaz porque faltam mecanismos de controle e de fiscalização pautados no principio da precaução. Assim, é possível concluir que as sanções que estão em vigor não intimidam os potenciais poluidores quanto à prevenção, nem quanto à reincidência dos atos que degradam o meio marinho.

Para uma efetiva prevenção dos acidentes de navegação que resultam no derramamento de óleo, sugere-se:

1) A aprovação do PL 4296/01, apensado aos PLs números 1616/1999 e 3438/2004, o qual propõe a desativação gradual de navios de casco simples que transportam petróleo e derivados nas águas brasileiras, que já não podem operar em águas americanas, mediante alteração da Lei n 9.966/00;

2) A elaboração de normas que exijam a utilização pelos potenciais poluidores dos seguintes métodos: barreiras (utilizadas para recolher o óleo na superfície da água, para contenção, desvio ou absorção); skimer (com dispositivo mecânico como bombas, sistemas de vácuo, cilindros rotatórios, escovas que removem o óleo sobrenadante); dispersante (é um detergente que ajuda na dissolução da mancha de óleo em gotas menores); absorvente (material utilizado para absorver manchas de óleo em movimento); coagulante (é um pó que absorve o óleo, carregando-o para o fundo do mar) (PELLEGRINO MORAES; SANVIDO WEISS; FERREIRA COUTO; FERREIRA SIMEÃO; PIRES GOMES, 2016);

3) A criação de normas que poríbam o registro individual de embarcações (“um navio uma empresa”), com a finalidade de facilitar a identificação e efetiva responsabilização indenizatória do desastre ambiental;

4) Implementação de sistema de controle e gestão de tráfego marítimo que possibilite, permanentemente, o monitoramento das navegações;

5) Identificação das regiões de risco potencial;

6) Uma corresponsabilização rígida do Estado pela não tomada prévia, hábil e suficiente de mediadas preventivas e de fiscalização aos potenciais poluidores.

No que se refere à responsabilização dos agentes poluidores, condena-se a aplicação de multas irrisórias e sugere-se, para efetiva reparação do ambiente marinho, a aplicação de multas pecuniárias que abrangem 100% do valor do dano causado.

 

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Notas
[1] Pereira dos Santos (2016) disserta que “o vazamento de petróleo no mar implica na chamada “maré negra”, que mata os peixes de toda região poluida, contamina as areias, a vegetação de mangue, as pedras, bem como o espelho d’água, com reflexos na fauna nectônica e platónica”.
[2] “Os Registros Abertos de Bandeiras de Conveniência (BDC) se caracterizam por oferecer total facilidade para registro, incentivos de ordem fiscal, não imposição de vínculo entre o Estado de Registro e o navio. Ademais, tais Estados não exigem nem fiscalizam, com o devido rigor, o cumprimento e a adoção das normas e regulamentos nacionais ou internacionais sobre as embarcações neles registradas. Simultaneamente às vantagens econômicas oferecidas por trais registros, ainda se elencam legislações e regulamentos menos severos sobre segurança e equipamento de bordo, que não exigem nenhum vínculo entre Estado de Registro e navio” (OCTAVIANO MARTINS, 2007, p. 104).
[3]  A área significa o leito do mar, os fundos marinhos e o seu subsolo além dos limites da jurisdição nacional.
[4] Alijamento é o lançamento no mar, pelas embarcações, aeronaves, plataformas ou outras construções, de detritos e de outras matérias.
[5] Juste Ruiz (2003, p. 42) ressalta que são numerosas as normas internacionais que estabelecem medidas preventivas e reparadoras relacionadas a poluição causada por óleo, mas que são insuficientes para fazer frente aos riscos reais, uma vez que ainda se constata a a ocorrência de accidentes catastróficos que afetam gravemente o meio marinho. Por isso, sugere a revisão destas normas com o propósito de torná-las mais severas e eficazes e propõe que os Estados determinem normas de aplicação interna para se prevenirem das ameaças reais e potenciais da poluição em suas águas, resultante do derramamento de óleo por navio.
[6] “It is obvious that MARPOL has made a substantial contribution to the codification and progressive development of the law of the sea in the field of pollution from shipping in general, and on port State enforcement jurisdiction and control, in particular” (YANKOV, 1998, p. 23).
[7] Segundo Gibertoni (2014, p. 574), trata-se de “água utilizada pelos navios em seus tanques, para garantir a estabilidade, o balanço e a integridade estrutural quando se desloca descarregado. Estas águas são coletadas em estuários e portos em várias partes do mundo. Quando o navio é carregado, a água é lançada ao mar”.
[8] Tanque de lastro segregado ou navios de tanque duplo é a agua de lastro contida em um tanque permanentemente destinado ao transporte de lastro ou ao transporte de cargas que não sejam hidrocarbonetos ou substancias líquidas nocivas e que estão completamente separadas dos sistemas de carga e de combustível líquido.
[9] A água de lastro é utilizada pelos navios para garantir a sua estabilidade na navegação e no procedimento de operação portuária (embarque e desembarque de mercadorias e pessoas). O uso dessa água pode ser perigoso porque pode transportar doenças endêmicas e/ou produtos tóxicos, bactérias e micróbios (GIBERTONI, 2014, p. 574).
[10] Inclusive, entende-se que o transportador de petróleo possui duas responsabilidades: a contratual, pois deve transportar de forma segura e até o local acordado a substância contratada, caso contrário responderá pelas penas contratuais; a ambiental, em caso de dano ao ambiente marítimo (STOCO, 1997, p. 65, 66; CREMONEZE PACHECO, 2002, p. 315).
 

Informações Sobre o Autor

Fernanda Sabah Gomes Soares

Doutora em Direito Internacional (Universidad de León, Espanha), Mestre em Direito (Universidad de León, Espanha), Especialista em Direito Comparado (Università di Urbino Carlo Bo, Itália), Especialista em Teoria Geral do Direito (Academia Brasileira de Direito Constitucional). Pesquisadora do Núcleo de Estudos em Tribunais Internacionais (NETI-USP) e do Centro de Estudos em Direito do Mar “Vicente Marotta Rangel” (CEDMAR-USP). Professora e Advogada

 
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Informações Bibliográficas

 

SOARES, Fernanda Sabah Gomes. A influência das convenções internacionais na legislação brasileira sobre a poluição por óleo e a sua eficácia. In: Âmbito Jurídico, Rio Grande, XIX, n. 149, jun 2016. Disponível em: <http://ambito-juridico.com.br/site/?n_link=revista_artigos_leitura&artigo_id=17394&revista_caderno=16>. Acesso em abr 2017.


 

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SOARES, Fernanda Sabah Gomes. A influência das convenções internacionais na legislação brasileira sobre a poluição por óleo e a sua eficácia. In: Âmbito Jurídico, Rio Grande, XIX, n. 149, jun 2016. Disponível em: <http://ambito-juridico.com.br/site/?n_link=revista_artigos_leitura&artigo_id=17394&revista_caderno=16>. Acesso em abr 2017.