Constitucional

 

PEC 241 – Se você é contra a PEC 241, você é contra o Brasil?

Renan Coelho de Oliveira
 
 

Resumo: Breve análise das medidas propostas pelo Governo Federal para a estabilização do crescimento da despesa primária e da expansão da dívida pública por meio da PEC 241 de 15 de junho de 2016 que institui o Novo Regime Fiscal para todos Poderes da União e órgãos federais com autonomia administrativa e financeira integrantes dos Orçamentos Fiscal e da Seguridade Social.

Desde 15 de junho de 2016, data de encaminhamento da PEC 241 ao Congresso Nacional, grande celeuma política, jurídica e social instalou-se no Brasil. Mas, enfim, a PEC 241 retira recursos da saúde e da educação? É parte da solução para o problema fiscal brasileiro?

Consta na Exposição de Motivos Interministerial (EMI) nº 86, de 15 de junho de 2016, da lavra do Exmo. Sr. Henrique de Campos Meirelles, Ministro da Fazenda, e do Exmo. Sr. Dyogo Henrique de Oliveira, Ministro do Planejamento, Desenvolvimento e Gestão, que:

“4. A raiz do problema fiscal do Governo Federal está no crescimento acelerado da despesa pública primária. No período 2008-2015, essa despesa cresceu 51% acima da inflação, enquanto a receita evoluiu apenas 14,5%. Torna-se, portanto, necessário estabilizar o crescimento da despesa primária, como instrumento para conter a expansão da dívida pública. Esse é o objetivo desta Proposta de Emenda à Constituição”

Ora, se a raiz do problema fiscal está no descompasso de crescimento da despesa primária[1] em relação ao crescimento da receita primária[2], ou seja, na expansão da dívida pública[3], como a manutenção da despesa primária nos (deficitários) orçamentos fiscal e da seguridade social pelos próximos dez anos, prorrogável por igual período, corrigida pela variação da inflação do exercício imediatamente anterior, poderia resolvê-lo?

O problema, como dito pelo Governo Federal, é de expansão da dívida pública. E essa dívida é composta pela relação deficitária entre receitas e despesas públicas, ou seja, receitas menores que as despesas.

O enfrentamento de apenas um dos elementos da relação não influencia, necessariamente, no resultado. Isto é, o congelamento da despesa primária, por si só, não é capaz de cessar a expansão ou de reverter o crescimento da dívida pública.

A cessão da expansão ou a contração da dívida pública decorrerá, necessariamente, de novo descompasso de crescimento da despesa primária em relação à receita primária, todavia, em sentido reverso, ou seja, com a despesa crescendo menos do que a receita.

Portanto, de pouco ou nada adianta manter estática a despesa primária real[4] se não houver um incremento real das receitas públicas. Ademais, não tarda lembrar que o Congresso Nacional autorizou um déficit para o Governo Federal de até R$ 170,5 bi, exatamente para o exercício financeiro que servirá de base para a manutenção da despesa primária pelos próximos dez, quiçá vinte anos, ou seja, ao invés de proceder ao ajuste com responsabilidade fiscal, e adotar medidas corretivas para a breve recondução das despesas primárias à capacidade financeira do Estado, o Governo Federal mantê-las-á em desequilíbrio a espera de um aumento (divino) das receitas arrecadadas.

Traçando uma metáfora grosseira com o exame clínico, é como se um médico (Governo Federal), ao identificar uma doença (problema fiscal), prescrevesse para a enfermaria (Congresso Nacional) administrar no paciente (economia) um remédio (PEC 241) que não cura ou administra a doença (contrai ou cessa a expansão da dívida pública). E mais, para conferir eficácia ao placebo, o médico ainda convocaria uma benzedeira (Movimento Brasil Livre – MBL).

Consta, também, na EMI nº 86, de 2016, que:

“5. O atual quadro constitucional e legal também faz com que a despesa pública seja procíclica, ou seja, a despesa tende a crescer quando a economia cresce e vice-versa. O governo, em vez de atuar como estabilizar das altas e baixas do ciclo econômico, contribui para acentuar a volatilidade da economia: estimula a economia quando ela já está crescendo e é obrigado a fazer ajuste fiscal quando ela está em recessão. (...). A esse respeito, cabe mencionar a vinculação do volume de recursos destinados a saúde e educação a um percentual da receita.”

Ora, o crescimento de qualquer economia de mercado aberto/capitalista: (1) não sofre relevante moderação estatal e (2) nem ocorre em ritmo constante.

Traçando uma metáfora grosseira com a maratona, é como se um meteorologista (Governo Federal) procurasse convencer atletas profissionais (agentes econômicos) de que o vento sopraria desfavoravelmente nos acidentes geográficos do percurso (medidas econômicas anticíclicas), estabilizando-lhes o desgaste físico (as grandes variações nas taxas de júris e de desemprego).

A economia faz parte das ciências humanas ou sociais e, ainda que das ciências exatas fizesse, jamais seria uma constante.

Os ciclos econômicos existem e são inevitáveis. Não há qualquer garantia, científica ou empírica, de que um governo possa estabilizar as altas e baixas de ciclos econômicos, notadamente nas economias de mercado aberto/capitalista, cujos governos são coadjuvantes, e não protagonistas do desenvolvimento nacional.

Outro ponto inerente ao trecho acima destacado refere-se à crítica da vinculação de recursos destinados à saúde e educação a um percentual da receita.

Isto porque o Governo Federal está a propor uma alteração de critérios para a destinação de recursos para a saúde e para a educação, qual seja, a aplicação mínima de 15% (quinze por cento) da Receita Corrente Líquida (RCL)[5] do respectivo exercício em ações e serviços públicos de saúde (inciso I do §2º do art. 198 da CF88) e a aplicação mínima de 18% (dezoito por cento) da receita de impostos e transferências na manutenção e desenvolvimento do ensino (art. 212 da CF88) pela União Federal serão substituídas, pelos próximos dez, quiçá vinte anos, pelos mesmos percentuais acima mencionados, todavia, relativos à receita do exercício anterior corrigida pela inflação.

“Art. 104.  A partir do exercício financeiro de 2017, as aplicações mínimas de recursos a que se referem o inciso I do § 2º e o § 3º do art. 198 e o caput do art. 212, ambos da Constituição, corresponderão, em cada exercício financeiro, às aplicações mínimas referentes ao exercício anterior corrigidas na forma estabelecida pelo inciso II do § 3º e do §5º do art. 102 deste Ato das Disposições Constitucionais Transitórias.”

Portanto, esta alteração parece-nos apenas diferir o limite mínimo de recursos a serem destinados para a saúde e educação, do exercício respectivo para o exercício anterior corrigido pela inflação.

Por conseguinte, com esta alteração, quando o resultado financeiro do exercício corrente apontar para um déficit, a saúde e a educação receberão mais recursos do que deveriam; quando apontar para um superávit, menos do que deveriam, e; quando apontar para zero, aquilo que deveriam, segundo as regras constitucionais precedentes à PEC 241.

O orçamento público é um instrumento de planejamento governamental que, observadas as regras para a sua elaboração, deve guardar equilíbrio entre as receitas previstas[6] e as despesas fixadas para um determinado exercício financeiro. Não visa lucro (superávit) e nem prejuízo (déficit), mas tão simplesmente à materialização dos objetivos fundamentais da República Federativa do Brasil insculpidos na Constituição Federal:

“Art. 3º Constituem objetivos fundamentais da República Federativa do Brasil:

I - construir uma sociedade livre, justa e solidária;

II - garantir o desenvolvimento nacional;

III - erradicar a pobreza e a marginalização e reduzir as desigualdades sociais e regionais;

IV - promover o bem de todos, sem preconceitos de origem, raça, sexo, cor, idade e quaisquer outras formas de discriminação.”

Decerto que a recorrência de resultados fiscais deficitários gera descrédito perante os investidores, notadamente estrangeiros em países subdesenvolvidos, mas a manutenção perene de superávit financeiro é utópica. E, perdoem-me os extremistas, o capital financeiro aliado à força de trabalho parece-me elemento fundamental para o desenvolvimento nacional.

Portanto, o Placebo Encaminhado ao Congresso, digo, a Proposta de Emenda à Constituição nº 241 não me parece, efetivamente, medicação adequada ou combativa à expansão da dívida pública, pelo contrário, parece-me instrumento de desobediência às normas gerais de direito financeiro, estabelecidas pela Lei nº 4.320, de 17 de março de 1964, bem como às normas de finanças públicas voltadas para a responsabilidade na gestão fiscal, estabelecidas pela Lei Complementar nº 101, de 4 de maio de 2000:

“Art. 1º ...............................

§ 1º A responsabilidade na gestão fiscal pressupõe a ação planejada e transparente, em que se previnem riscos e corrigem desvios capazes de afetar o equilíbrio das contas públicas, mediante o cumprimento de metas de resultados entre receitas e despesas e a obediência a limites e condições no que tange a renúncia de receita, geração de despesas com pessoal, da seguridade social e outras, dívidas consolidada e mobiliária, operações de crédito, inclusive por antecipação de receita, concessão de garantia e inscrição em Restos a Pagar.”

Talvez esta seja, enfim, a razão de o Novo Regime Fiscal procurar guarida no texto constitucional.

 

Notas:
[1] Aquelas que pressionam negativamente o resultado primário, alterando o endividamento líquido do Governo (setor público não financeiro) no exercício financeiro correspondente.
[2] Aquelas que pressionam positivamente o resultado primário, alterando o endividamento líquido do Governo (setor público não financeiro) no exercício financeiro correspondente.
[3] Dívida contraída pelo governo com o objetivo de financiar gastos não cobertos com a arrecadação de impostos.
[4] Descontada a inflação.
[5] Somatório das receitas tributárias, de contribuições, patrimoniais, industriais, agropecuárias, de serviços, transferências correntes e outras receitas também correntes, deduzidos: na União, os valores transferidos aos Estados e Municípios por determinação constitucional ou legal, e as contribuições mencionadas na alínea 'a' do inciso I e no inciso II do art. 195, e no art. 239 da Constituição.
[6] A previsão das receitas é etapa que antecede a fixação do montante de despesas que irá constar nas leis de orçamento, além de ser base para se estimar as necessidades de financiamento do governo.
 

Informações Sobre o Autor

Renan Coelho de Oliveira

Graduado em Direito pela Universidade de Fortaleza e em Ciências Contábeis pela Universidade Estadual do Ceará Pós-Graduado lato sensu em Direito Empresarial pela Fundação Escola Superior de Advocacia do Ceará da Universidade Estadual do Ceará e em Controle Externo pelo Instituto Brasileiro de Pós-Graduação e Extensão Auditor Estadual de Controle Externo do Tribunal de Contas do Estado do Maranhão Consultor Técnico em Controle Externo do Tribunal de Contas do Estado do Maranhão articulista do informativo semestral Em Pauta e instrutor da Escola Superior de Controle Externo

 
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Informações Bibliográficas

 

OLIVEIRA, Renan Coelho de. PEC 241 – Se você é contra a PEC 241, você é contra o Brasil?. In: Âmbito Jurídico, Rio Grande, XIX, n. 154, nov 2016. Disponível em: <http://ambito-juridico.com.br/site/?n_link=revista_artigos_leitura&artigo_id=18156&revista_caderno=9>. Acesso em maio 2017.


 

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OLIVEIRA, Renan Coelho de. PEC 241 – Se você é contra a PEC 241, você é contra o Brasil?. In: Âmbito Jurídico, Rio Grande, XIX, n. 154, nov 2016. Disponível em: <http://ambito-juridico.com.br/site/?n_link=revista_artigos_leitura&artigo_id=18156&revista_caderno=9>. Acesso em maio 2017.