Ambiental

 

Unidades de conservação e a função social da propriedade

Pedro Marcelo da Costa Mota
 
 

Resumo: O presente artigo tem como objetivo empreender estudo a respeito da colisão de direitos fundamentais, marcada pelo conflito entre o direito de propriedade e a preservação do meio ambiente. A propriedade, alicerce da ordem econômica constitucional, deixa de cumprir sua função social, instituto incipiente para sua garantia constitucional, quando se sobrepõe ao direito ao meio ambiente. Dispõe-se sobre a função social da propriedade, à luz da Constituição de 1988 e do Código Civil de 2002, abordando as diretrizes e formas que conduzem o Estado na intervenção no direito de propriedade, através das Unidades de Consevação, visando defender os recursos naturais.

Palavras-chave: Direitos fundamentais, Propriedade, Função social da propriedade, Meio ambiente, Unidades de conservação.

INTRODUÇÃO

Tem-se buscado, ao longo de toda história da humanidade, a garantia do bem-estar do homem através da proteção e aprimoramento dos direitos personalíssimos a ele inerentes, com vistas, especialmente, à instituição desse bem-estar individual associado ao interesse coletivo.

É manifesto que o homem tem em sua natureza o egoísmo, que deseja para si as coisas que o rodeiam. Seja porque delas condiciona a sua sobrevivência, ou, ainda, por puro prazer em possuí-las. Por sua vez, as coisas existem em quantidade limitada, de sorte que a pretensão natural do possuidor homem entra em conflito com interesse dos demais membros da sociedade, que por conseguinte, almejam os mesmos bens.

Dessa forma, desde as épocas mais longínquas a propriedade tem sido objeto de estudo de juristas, historiadores, sociólogos, economistas, políticos e tantos outros profissionais das mais variadas áreas do conhecimento humano. Protagonizando uma busca incansável sobre seu conceito, origem, elementos, modalidades e, em seguida, porque não, atribuir-lhe função individual ou social.

Em meio a evolução de direitos, surgem mudanças de conceito e de objetivo do direito de propriedade, surgindo restrições no que tange a sua função, que vai se moldando às novas necessidades e interesses da sociedade.

Nesse contexto, ao longo dos tempos, o direito de propriedade assumiu diferentes configurações até chegar a compreensão que conhecemos. A propriedade era vista como um poder individual e absoluto, infinito, oponível erga omnes. Tal visão evoluiu conjuntamente com a sociedade, que vem resgatando e assumindo a compreensão de propriedade voltada ao interesse coletivo, apresentando um caráter social ainda que de ordem individual, mas que agora deve seguir “regras” para a manutenção de sua garantia legal.

Nos dias de hoje, tais regras podem ser definidas como sócioambientais, face o fortalecimento do direito ao meio ambiente saudável, que vem somar-se ao interesse coletivo de utilização da propriedade.

Exatamente pela sua relevante importância econômica, há grande interesse social e político na regulamentação da propriedade. A forma como o Estado trata da propriedade constitui importante instrumento de controle social.

No Brasil, o direito de propriedade é densamente protegido, sendo sempre objeto central de normas, que tem sua proteção direcionada pelos costumes da sua respectiva época. A Constituição Imperial garantia tal direito de forma plena. A Constituição Republicana de 1891 seguiu o mesmo pensamento, apenas fazendo referência diferenciada em relação ao tratamento a ser dado às propriedades destinadas à exploração de recursos minerais.

Em 10 de setembro de 1962, com a promulgação da Lei no 4.132, que definiu e dispôs sobre os casos de desapropriação por interesse social, iniciou-se o desenho dos limites ao direito de propriedade, ainda que de forma insuficiente. A propriedade apenas foi dotada de função social expressamente na Constituição de 1967.

A Carta Magna de 1988, consagrou no seu artigo 5º, a garantia do direito de propriedade e o cumprimento de sua função social. Em seu artigo 170, incisos II, III e VI, a Constituição dispõe sobre a propriedade privada, a função social da propriedade e a defesa do meio ambiente e os coloca como os princípios de ordem econômica diretamente relacionados ao direito de propriedade.

O legislador constituinte, partindo dos direitos e deveres individuais e coletivos elencados nos art. 5º, acrescentou como sendo um direito fundamental, o direito que visa assegurar o aproveitamento adequado das condições de vida - a um ambiente ecologicamente equilibrado. De modo que todos tem o direito ao meio ambiente saudável, bem de uso comum do povo e essencial à manutenção sadia da qualidade de vida, imputando à coletividade e ao Poder Público o dever de salvaguardá-lo e preservá-lo.

O direito ao meio ambiente ecologicamente equilibrado demonstra-se como verdadeiro alargamento do direito à vida, emanando da proteção de qualquer privação arbitrária da vida, bem com compele o Estado a encontrar meios capazes de garantir o acesso aos meios de sobrevivência da humanidade.

Por tal motivo, a legislação infraconstitucional deve, em sua totalidade, pautar-se no referido direito, no sentido de que seja atribuída uma interpretação homogênea a partir da adoção desse direito fundamental.

Em conformidade, o Novo Código Civil de 2002 estabelece que o direito de propriedade deve ser aplicado de acordo com suas finalidades econômicas e sociais, preservando-se a flora, a fauna, o equilíbrio ecológico e o patrimônio histórico e artístico da humanidade.

Atendendo aos preceitos constitucionais, o país concebeu o Sistema Nacional de Unidades de Conservação (SNUC), através da Lei no 9.985, de 18 de julho de 2000, consolidando-o como um conjunto de diretrizes e procedimentos oficiais que possibilitam ao Poder Público e à iniciativa privada a criação, implantação e gestão de unidades de conservação, significando importante avanço na construção de um mecanismo efetivo de áreas protegidas no país.

As Unidades de Conservação são espaços territoriais protegidos pela legislação com a finalidade de proteger ecossistemas, através da imposição de determinados limites ao direito de propriedade. A instituição dessas áreas especiais caracteriza a intervenção estatal no direito de propriedade, na forma de impor ônus ao dono do imóvel, que pode resultar na perda do próprio direito ou na limitação do seu exercício.

Assim, objetivo deste artigo consiste em dispor sobre a função social da propriedade, à luz da Constituição Federal de 1988 e do Código Civil Brasileiro de 2002, abordando as diretrizes e formas que conduzem o Estado na intervenção no direito de propriedade, por meio das Unidades de Conservação, visando a defesa dos recursos naturais.

Neste diapasão, como se dá a ponderação de princípios constitucionais referentes à propriedade e ao meio ambiente equilibrado, quando se busca atingir a função social da propriedade?

O direito de propriedade deve ser percebido e ponderado sob a ótica econômica, social e ambiental, tendo em vista a alocação e fluxo dos diversos recursos envolvidos, celebrando sempre os valores éticos fundamentais. A função social da propriedade deve auferir não apenas a garantia da defesa do meio ambiente, mas também o bem-estar de suas comunidades.

No gerenciamento de unidades de conservação a função social deverá ser cumprida ao ponto em que a defesa dos recursos naturais existentes considere o homem como ser integrante do processo, garantindo práticas sustentáveis de desenvolvimento, considerando os princípios e normas da legislação vigente.

Diante do exposto, busca-se consolidar pontos relevantes de interpretação e que devem ser considerados na elucidação de questões que envolvem o encontro de dois direitos fundamentais, de um lado um individual, o direito de propriedade, e do outro um de cunho coletivo, o direito ao meio ambiente equilibrado.

1. DOS DIREITOS FUNDAMENTAIS

Os direitos fundamentais são aqueles direitos reconhecidos como inerentes ao ser humano, com vistas a garantir a dignidade da pessoa. São considerados, em essência, direitos básicos para qualquer ser humano, independentemente de condições pessoais específicas, constituindo valores eternos e universais. Tem reconhecimento formal e efetividade material, que devem ser assegurados pelo Poder Público.

Não foi simples o reconhecimento dos direitos fundamentais em documentos escritos. José Afonso da Silva (2000, p. 149) assevera que “o reconhecimento desses direitos caracteriza-se como reconquista de algo que, em termos primitivos, se perdeu, quando a sociedade se dividira entre proprietários e não proprietários”.

Os direitos fundamentais conhecidos como de primeira dimensão são os direitos de liberdade própria do indivíduo como tal, categorizados como direitos civis e políticos, tais como o direito à vida, à propriedade e à liberdade. São direitos que limitam a atuação do Estado na liberdade individual.

Corroborando, Trentin (2003, p. 37) afirma que:

“Os direitos de primeira geração, classificados como direitos civis e políticos considerados negativos porque exigem do Estado sua abstenção, foi universalizada através da Revolução Francesa e encontram-se, hoje, no Pacto Internacional dos Direitos Civis e Políticos, obtendo a aprovação na XXI Assembléia Geral da ONU, no dia 16 de dezembro de 1966. Sua validade internacional se deu em 23 de março de 1976. Tratando-se então de liberdades públicas, essa geração encontrou, ao longo da história, problemas relacionados com os arbítrios governamentais”.

Desta forma, o indivíduo tinha liberdade para agir, desde que não fosse contrário ao direito, devendo o Estado intervir o menos possível na esfera privada do indivíduo. Com o tempo e o enriquecimento de alguns, somado a falta de atividade do Estado no âmbito das questões sociais, restou em crise o Estado Liberal, situação que foi agravada pela Revolução Industrial, em meados do século XIX.

Com o fim da Primeira Guerra Mundial, surge a necessidade de o Estado intervir nas questões de cunho social, nascendo assim o Estado Social, que traz consigo novos direitos fundamentais, agora com caráter coletivo (ALEXANDRINO e PAULO, 2011, p. 102).

Neste prisma afirma Sarlet (2002, p. 51):

“O impacto da industrialização e os graves problemas sociais e econômicos que a acompanharam, as doutrinas socialistas e a constatação de que a consagração formal de liberdade e de igualdade não gerava a garantia de seu efetivo gozo acabaram, já no decorrer do século XIX, gerando amplos movimentos reivindicatórios e o reconhecimento progressivo de direitos atribuindo ao Estado comportamento ativo na realização da justiça social.”

A segunda dimensão dos direitos fundamentais é formada pelos direitos sociais, econômicos e culturais, que tem como finalidade a vinculação do Estado na busca da satisfação das necessidades da sociedade.

Por sua vez, os direitos fundamentais de terceira dimensão são os direitos de correlatos à solidariedade ou à fraternidade, que tem como titular todos os indivíduos e constituem interesse difuso comum, que tem como finalidade a coletividade, proporcionando o bem-estar dos grandes grupos. A exemplo, tem-se o direito ao meio ambiente e a qualidade de vida.

Assim, Sarlet (2002, p. 53) coloca que:

“Os direitos fundamentais da terceira dimensão, também denominados de direitos de fraternidade ou de solidariedade, trazem como nota distintiva o fato de se desprenderem, em princípio, da figura do homem-indivíduo como seu titular, destinando-se a proteção de grupos humanos, família, povo, nação e, caracterizando-se, consequentemente como direitos de titularidade coletiva ou difusa.”

Atualmente, a doutrina vem mencionando uma quarta dimensão, que seria consequência natural da globalização dos direitos fundamentais, que consistem nos direitos à democracia, à informação e ao pluralismo.

1.1. DO DIREITO DE PROPRIEDADE

A história da propriedade no Brasil está intimamente relacionada ao regime das sesmarias, que decorre do sistema de capitanias hereditárias. Nesta época, o Brasil foi repartido em lotes, que foram doados a pessoas de renome, que em contrapartida assumiram a responsabilidade de cultivar e explorar as respectivas terras, além de pagar os tributos à coroa portuguesa.

Este regime deixou como legado inúmeros latifúndios e a ocupação desordenada das terras no país. Vigorou até o sancionamento da Lei no 601/1850, a Lei das Terras, sendo a primeira iniciativa no sentido de organizar a propriedade privada no Brasil.

No contexto da abolição da escravatura e do plantio do café, em que a propriedade rural no Brasil era o principal capital do século XIX, centralizada nos mãos da burguesia e excluída do restante do povo, o Código Civil de 1916 atribuía caráter individualista e conservador à propriedade. Colocou o enfoque central nos direitos do proprietário.

No Código Civil de 2002, em compatibilidade com a Constituição Federal de 1988, está expressamente previsto que a propriedade deve desempenhar uma função que garanta o interesse coletivo, abandonado o caráter individualista e absoluto, apesar de presumi-la plena e exclusiva, até prova em contrário (art. 1.231, CC/02).

Alguns autores brasileiros, entre eles Gilmar Mendes, argumenta não ser possível o conceito de propriedade ter conotação estrita, mas deve abranger as relações patrimoniais que ali rodeiam como um todo.

Gilmar Mendes (2008) afirma que o direito de propriedade não pertence à natureza do ser humano, apontando maneira inversa ao direito à vida ou à liberdade de ir e vir, ao passo que encontra na ordem jurídica a instituição expressa da sua esfera protecionista. É a Constituição da República que atribui a tal direito a condição de garantia institucional, sendo uma norma autoexecutável, cuja matéria encontra-se prevista em lei.

Para Goulart e Fernandes (2012, p. 126), o conceito de direito de propriedade deve ser examinado sob a ótica de um conjunto de três critérios:

“Sendo eles o sintético, o analítico e o descritivo. Logo é, sinteticamente, a submissão de uma coisa, em todas as suas relações, a uma pessoa. Analiticamente, o direito de usar, fruir e dispor de um bem e de reavê-lo de quem injustamente o possua. E, por fim, descritivamente, o direito complexo, absoluto, perpétuo e exclusivo, pelo qual uma coisa fica submetida à vontade de uma pessoa, com as limitações da lei.”

Enquanto direito fundamental, a propriedade consiste na “garantia da autonomia do ser humano e no desenvolvimento de sua personalidade, pois os direitos reais são outorgados a uma pessoa para a realização pessoal da posição de vantagem que exerce sobre a coisa” (FARIAS e RESENVALD apud GOULART e FERNANDES, 2012, p. 126).

A propriedade é um fenômeno espontâneo que decorre da subsistência do ser humano (PEREIRA, 2003), sendo o instituto central dos sistemas jurídicos. Os juristas João Luis Nogueira Matias e Afonso de Paula Pinheiro Rocha (2006, p. 4) citam a lição de Francesco Galgano que diz que com suas próprias medidas, cada sistema jurídico assegura a possibilidade de que um indivíduo se aproprie de bens e os use em proveito próprio, bem como regula os conflitos provenientes da apropriação de bens, sendo a propriedade o direito de usufruir e dispor de bens, plena e exclusivamente.

O instituto da propriedade garante bens jurídicos essenciais na manutenção da ordem jurídica, sendo sua tutela imprescindível para o desenvolvimento da personalidade, pois sem aquela, esta não se desenvolve plenamente.

1.2.DO DIREITO AO MEIO AMBIENTE ECOLOGICAMENTE EQUILIBRADO

Diante da crise ambiental, com problemas como a degradação dos mais variados ecossistemas, o direito ao meio ambiente ecologicamente equilibrado se consagra como fator essencial e determinante para o direito fundamental à vida, que é constituído no princípio fundamental da pessoa humana, a dignidade.

Também correlaciona-se estreitamente com outros valores consagrados na Constituição, como a liberdade, a justiça e a igualdade. Guarda intimidade com os objetivos fundamentais de construção de uma sociedade solidária, livre e justa, a garantia do desenvolvimento da nação, a erradicação da pobreza, promovendo o bem de toda comunidade.

É condição sine qua non para o desenvolvimento e manutenção saudável de todas as formas de vida, a qualidade positiva do meio ambiente, sendo este salubre e harmônico.

O direito fundamental em tela foi acrescido pelo legislador constituinte a partir dos direitos e deveres individuais e coletivos elencados no artigo 5º. Em seu artigo 225, caput, assegura que “todos têm direito ao meio ambiente ecologicamente equilibrado, bem de uso comum do povo e essencial à sadia qualidade de vida, impondo-se ao Poder Público e à coletividade o dever de defendê-lo e preservá-lo para as presentes e futuras gerações.”

O uso racional e a preservação dos recursos naturais devem sempre objetivar a garantia de um padrão constante de melhoria da qualidade de vida dos seres vivos, visando, inclusive e concomitantemente, a perpetuação das espécies no planeta.

Neste diapasão, Sirvinskas (2005, p. 45) doutrina que “os recursos naturais devem ser racionalmente utilizados para a subsistência do homem, em primeiro lugar, e das demais espécies, em segundo”. Sabe-se que os recursos do meio ambiente não são infinitos e inesgotáveis, sendo sua disponibilidade cada vez mais comprometida devido o uso irracional e desmedido.

Para que se evite o fim dos recursos naturais, o homem precisa desenvolver mecanismos que visem minimizar os impactos ambientais negativos e otimizar o uso e rendimento dos recursos por ele explorados, evitando desperdícios e, também, exercendo a prática da reciclagem.

Deste modo, o art. 225 deve orientar todo ordenamento infraconstitucional, restando indubitável o reconhecimento do direito-dever ao meio ambiente ecologicamente equilibrado. O poder público e a coletividade têm o dever de defendê-lo e preservá-lo, ao passo que sanções devem ser previstas e impostas àqueles que assumem condutas ou exercem atividades lesivas e degradadoras.

Portanto, a preservação do meio ambiente passa a ser o eixo base em que se sustenta a política econômica e social no Brasil. Afirma Paulo José Leite Farias (1999), que uma vez inseridas normas que se relacionam com o conceito de meio ambiente, devem ser aplicadas em consonância com as normas ambientais que impregnam a ideologia constitucional.

2. DA FUNÇÃO SOCIAL DA PROPRIEDADE

Historicamente, o homem busca adquirir suas propriedades imóveis em regiões férteis e com água abundante. O aumento populacional, juntamente com o desenvolvimento industrial, vem impondo cada vez mais, maior necessidade de recursos naturais.

Para Aristóteles, o precursor da função social da propriedade, o que é comum ao maior número de indivíduos, constitui objeto de menor cuidado e interesse, pois o homem tem maiores cuidados com o que lhe é próprio e tende a negligenciar o que lhe é comum (OST, 1995, p. 150).

No entanto, a propriedade não possui apenas um lado positivo, dispõe também de um lado negativo, onde há exclusão dos demais indivíduos, não proprietários, do gozo daquele determinado bem.

De acordo com o ordenamento jurídico vigente, a função social e ambiental não se limita apenas ao exercício do direito da propriedade permitindo ao proprietário, no exercício do seu direito, tudo aquilo que não prejudique a coletividade e o meio ambiente. Hoje, pode-se impor comportamentos positivos ao proprietário enquanto exercente de seu direito, a fim de que sua propriedade, adeque-se aos interesses da coletividade, de fato, contribuindo para a preservação do meio ambiente e dos recursos naturais.

A tutela do direito de propriedade só é contemplada quando não fica constatado mal uso. Assim, a função social nasce para resguardar a liberdade e garantir o direito dos não proprietários. Desta forma, busca-se a igualdade perante a relativização das liberdades individuais (GOULART e FERNANDES, 2012, p. 130).

O cumprimento da função social da propriedade está ligado às ideias de proteção do ambiente natural e valorização da pessoa humana. Deve promover o reconhecimento do homem como ser constituinte de um ecossistema, que deve ser equilibrado, fazendo assim uso racional dos recursos naturais, visando sempre a utilização de modelos sustentáveis de desenvolvimento.

Assim, a função social da propriedade mostra-se como como um poderoso instrumento com vistas a equilibrar a atividade econômica, bem como para sancionar o proprietário que a utiliza sem cuidar do interesse social.

Para a efetivação da função social da propriedade, a Constituição relaciona maneiras de restringir o direito de propriedade, a exemplo da desapropriação por necessidade ou utilidade pública, ou ainda por interesse social, entre outros casos.

3. DAS UNIDADES DE CONSERVAÇÃO

As unidades de conservação são espaços territoriais com limites definidos, incluídos seus componentes e águas jurisdicionais, que possuem características naturais importantes, legalmente instituídas pelo poder público, que possuem o objetivo de preservar ou conservar o meio ambiente, sob regime especial de administração, ao qual se aplicam garantias adequadas de proteção.

São espaços naturais que merecem proteção jurídica especial em virtude das características do seu bioma. Pode-se citar como exemplos a Mata Atlântica, a Floresta Amazônica, o Pantanal Mato-Grossense, a zona costeira, as dunas , os manguezais, as várzeas, as restingas e as florestas que são consideradas como reservas legais e de preservação permanente.

Nada obstante, espaços territoriais especialmente protegidos não são sinônimos de unidades de conservação. Como reverbera o constitucionalista José Afonso da Silva (1994), um espaço territorial se converte em uma unidade de conservação quando assim é declarado expressamente pelo poder público, em obediência a uma metodologia prevista em lei, para que lhe seja atribuído um regime jurídico diferenciado, mais restritivo e determinado.

O processo de criação de uma unidade de conservação deve ser precedido da realização de estudos técnicos, que deverão ser apresentados à população quando da realização de uma consulta pública, o que permite que a sociedade possa identificar a localização, a dimensão e os limites do espaço territorial a ser protegido.

Definidas pelo Sistema Nacional de Unidades de Conservação, as unidades de conservação podem ser de uso direto quando envolvem o uso comercial ou não dos recursos naturais ou de uso indireto quando não envolvem coleta, consumo, destruição ou dano ou dos recursos naturais.

3.1. LEGISLAÇÃO AMBIENTAL PERTINENTE

A Constituição da República Federativa do Brasil, de outubro de 1988, em seu art. 225, garantiu expressamente o direito ao meio ambiente equilibrado, e no inciso III, do § 1º do mesmo dispositivo, como meio de assegurar a efetivação do direito definiu que em todos os entes federativos deverão ser criados, por lei, “Espaços Territoriais Especialmente Protegidos”, gênero onde estão inseridas as unidades de conservação.

Apenas 12 anos após a promulgação da Constituição, entrou em vigor a Lei Federal no 9.985, de 18 de julho de 2000, que instituiu o Sistema Nacional de Unidades de Conservação – SNUC, e estabeleceu critérios e normas para a criação, implantação e gestão das unidades de conservação. A lei define como sendo unidades de conservação aquele espaço territorial e seus recursos ambientais, incluindo águas jurisdicionais, com características naturais relevantes, que tem definidos objetivos de conservação e limites, sob especial regime de administração, ao qual se aplicam adequadas garantias de proteção.

3.2. ALGUNS ASPECTOS INERENTES ÀS UNIDADES DE CONSERVAÇÃO

As unidades de conservação integrantes do SNUC estão dividias em grupos e categorias que variam de acordo com as formas de manejo. Dividem-se inicialmente em dois grandes grupos: a) as Unidades de Proteção Integral, que tem como objetivo preservarem a natureza, admitindo apenas o uso indireto dos seus recursos naturais; e b) as Unidades de Uso Sustentável, que objetiva compatibilizar a conservação da natureza com o uso sustentável de parcela de seus recursos naturais.

As Unidades de Proteção Integral se subdividem em Estação Ecológica, Reserva Ecológica, Parque Nacional, Monumento Natural e Refúgio da Vida Silvestre. Já as Unidades de Uso Sustentável contêm as seguintes subespécies: Área de Proteção Ambiental, Área de Relevante Interesse Ecológico, Floresta Nacional, Reserva Extrativista, Reserva de Fauna, Reserva de Desenvolvimento Sustentável, e Reserva Particular do Patrimônio Natural.

As unidades de conservação são criadas por ato do Poder Público, não sendo exigido a criação por lei, no entanto, nos termos da norma constitucional, a alteração ou supressão de áreas protegidas deve ser feita somente através de lei em sentido formal e específica, sendo vedada qualquer utilização que coloque em risco a integridade dos atributos ambientais que justificam a sua proteção. Além da desafetação e da redução de limites, qualquer alteração das finalidades da unidade em proteção também só poderá ser feita através de lei específica.

Vale destacar que não há proibição de utilização e exploração econômica em todas áreas merecedoras de proteção legal, mas sim o uso ou desenvolvimento de atividades nesses territórios que alterem suas características e atributos responsáveis pelo fundamento à proteção. Ou seja, de acordo com o fim desejado e estabelecido pelo estudo prévio, a lei prevê a continuidade equilibrada dos recursos naturais existentes naquele espaço se assim for possível a manutenção e preservação ambiental desejada.

A criação de uma unidade de conservação deve ser antecedida pela realização de estudos técnicos, assim como de consulta pública, que possibilitem identificar sua localização, dimensão e os seus limites mais adequados, sendo o Poder Público obrigado a fornecer informações adequadas e cognoscíveis à população e a outras partes que por ventura sejam interessadas.

Além do mais, toda unidade de conservação deve ter um plano de manejo, que é um documento técnico com fundamento nos objetivos gerais, estabelecendo o seu zoneamento e as normas que devem presidir o uso e manejo dos recursos naturais, inclusive a implantação de estruturas físicas e necessárias à sua gestão. É através dele que o Poder Público restringe o uso da propriedade pública, limitado pelo fato de que o meio ambiente é bem de uso comum do povo.

Algumas áreas de conservação devem ter zonas de amortecimento e corredores ecológicos, que são áreas de domínio privado e que tem o objetivo de separar o meio em que está o ser humano e o meio ambiente natural.

Paulo Bessa Antunes (2010) doutrina que de acordo com a determinação constitucional expressa, não é possível ao administrador público deixar de criar, em todas os entes da Federação, espaços territoriais a serem especialmente protegidos. Afirma que não há margem para discricionariedade, sendo de sua competência, tem o dever-poder de instituir tais unidades, uma vez identificados os espaços merecedores de proteção especial, devendo estebelecer a unidade de conservação que seja capaz de dar a melhor proteção possível àquele determinado ambiente.

4. A FUNÇÃO SOCIAL DA PROPRIEDADE E AS UNIDADES DE CONSERVAÇÃO

Segundo doutrina Bobbio (1992, p. 44), ao rememorar a experiência dos estados socialistas, que “ao priorizarem a igualdade, suprimiram a liberdade, e a experiência de uma ordem mundial capitalista e liberal, que ao priorizar a liberdade, acabou por dar causa a uma brutal desigualdade entre os povos e entre as nações”. Desta forma, aos poucos, este sentido de propriedade levou a um instrumento de exclusão social, com a consequente devastação do meio ambiente vez que a propriedade se tornou meio de ascensão social e acúmulo de riquezas a qualquer preço.

Ao longo dos tempos, a percepção da relação de necessidade entre o meio ambiente equilibrado e a manutenção da qualidade de vida, bem como a garantia de vida das próximas gerações, disseminou mundo afora uma sensibilização ecológica positiva, o que proporcionou o desenvolvimento da legislação ambiental. Afirmam Martins e Farhat (2012, p. 3), que essa mudança paradigmática inverteu a lógica tradicional do direito de propriedade – que era dotado de contornos que não contemplavam a necessidade da coletividade, podendo ser estabelecida uma nova conformação sobre a exploração deste direito, gerando a construção de um caráter socioambiental à função social da propriedade.

Após a Constituição de 1988, pode-se afirmar que a dicotomia entre propriedade privada e propriedade pública perde sentido, pois a norma maior que incide diretamente sobre o tema, melhor define a propriedade como sendo constitucional, podendo, então, apresentar aspectos públicos ou privados. O conceito de propriedade constitucional transcede a relação jurídica entre a pessoa e o seu bem, gera “importância social e coletiva envolvendo direitos não só patrimoniais sobre bens materiais, mas também sobre direitos subjetivos do cidadão e direitos imateriais” (STOEBERL, 2012, p. 166).

Nesse contexto, fica evidenciada a colisão entre dois direitos fundamentais, situação do conflito entre o direito de propriedade e o direito ao meio ambiente equilibrado e preservado. Observa-se que a propriedade, direito fundamental de primeira geração, deixa de cumprir sua função social, quesito essencial para sua garantia constitucional, quando se sobrepõe ao direito ao meio ambiente – direito fundamental de terceira geração.

Paulo Bonavides (2010, p. 560) ensina que os direitos fundamentais são os direitos responsáveis por criar e manter os pressupostos elementares de uma vida na liberdade e dignidade humana. No estudo em questão, em verdade, a propriedade é uma exteriorização da liberdade, e o meio ambiente uma extensão ao direito a uma vida digna.

O direito de propriedade passou a ter como pressuposto e condição de seu exercício a função social, com isso, o direito só se legitima quando existir respeito aos direitos da coletividade e aos limites impostos pelas leis. Já está entranhado na essência do nosso sistema que o direito de propriedade apenas pode ser reconhecido pela ordem jurídica estatal, se for atingida a função social da propriedade, paralelamente com o interesse individual do proprietário. Desta forma, a propriedade apenas existe enquanto direito se tiver a sua função social respeitada.

Há o equilíbrio entre os direitos fundamentais em questão, quando a propriedade - direito real individual, estiver em sintonia com o interesse coletivo, visando o bem estar social, a preservação do meio ambiente e os interesses sociais e econômicos da coletividade.

Com a expansão da proteção legal à preservação do meio ambiente, deparamo-nos com a necessidade de revisão de muitos direitos individuais, a fim de se acomodarem às novas exigências. O direito de propriedade é exatamente um desses institutos que mais é afetado pelas inovações na legislação ambiental.

A concepção individualista que protesta que a preservação do meio ambiente ocasiona ofensa ao direito de propriedade deve ser superada.

Nessa perspectiva, orienta Luiz Édson Fachin (1998) que o direito de propriedade privada clássico atribuía ao seu titular a faculdade de agir ou não de acordo com as suas conveniências. Com a função social da propriedade amenizando esse poder impõe-se ao proprietário o uso do bem para fins sociais. Assim, os dispositivos constitucionais que regulam o meio ambiente introduzem uma nova perspectiva e determinam a abstenção do uso econômico do bem quando em risco o direito ao meio equilibrado.

Com a expansão da fronteira agrícola, associada à valorização desta economia e ao fortalecimento dos órgãos públicos de meio ambiente, especialmente a uma maior vigilância da sociedade, foi necessária a imposição de mudanças na maneira displicente com que o Poder Público criava e administrava as unidades de conservação, de maneira que a criação e implantação de uma unidade de conservação é capaz de gerar conflitos que podem chegar à esfera jurídica.

Quando esta criação e implantação de unidades de conservação de uso indireto se dá em terras particulares, tais como reservas biológicas e parques, o problema pode originar tensões de dimensões fenomenais.

As organizações ambientalistas exigem que esses espaços sejam ampliados, ao passo que os ruralistas não aceitam a intervenção estatal em propriedades privadas sem prévia e justa indenização.

Para a implementação de direitos constitucionalmente assegurados, especialmente quando se busca a harmonia entre direitos individuais e coletivos, a atuação do Estado deve ser na medida do legalmente necessário. De fato, a criação de uma unidade de conservação é um ato vinculado, que submete-se ao controle de legalidade, devendo obedecer aos pressupostos ambientais previstos para qualificação em determinada categoria.

Diante do exposto, Paulo Bessa Antunes (2010) faz menção ao princípio da proibição do excesso e questiona:

“Afinal, o que caracterizaria o excesso em ralação à instituição de unidades de conservação? A matéria pode ser examinada por duas vertentes principais (i) a primeira delas seria o excesso no que diz respeito à criação de unidades do grupo de proteção integral em espaços territoriais submetidos ao regime de direito privado. Tal excesso pode ser subdividido em (a) criação de unidades de conservação sem observância de todos os requisitos legais que justificassem a medida e (b) em especial a não indenização prévia do particular e o consequente desapossamento administrativo, ainda que de forma “branca”. A segunda vertente (ii), um pouco mais sutil e, portanto, de difícil caracterização e a criação de unidades de conservação do grupo de proteção integral em terras públicas, com a violação dos direitos da coletividade em usufruir bem público de uso comum do povo de forma mais plena. Aqui, a instituição de um regime de utilização indireta, pode ter consequências graves para populações que legitimamente buscam em tais áreas sua sobrevivência.”

A criação e ampliação de uma unidade de conservação é um poder-dever atribuído ao administrador público pela Lei Maior da República. Se estiverem presentes os requisitos qualificadores em determinado território, capazes de atribuir àquele espaço uma delimitação de área de proteção especial, assim o deve ser feito. O poder da Administração Pública, nesse caso, deve ser interpretado como uma obrigação de fazer.

Ou seja, sempre que for possível, observando-se as diretrizes do SNUC, criar-se uma unidade de conservação com vistas a preservar uma área representativa de um ecossistema, haverá de ser criada, ainda que esteja localizada em área de propriedade particular.

Quanto ao direito de propriedade, deverão ser analisadas, em cada caso, as limitações que a ele restaram impostas pela criação ou ampliação da unidade de conservação, considerando também os fins sociais e econômicos a que estava vocacionada até a implantação da unidade.

Resguardado o direito à indenização, que deverá ter sua necessidade e dimensão dosada conforme a maior ou menor limitação do direito de propriedade daquela área específica.

Em consonância, a declaração de utilidade pública das unidades de conservação para fins de desapropriação encontra fundamento no fato de que o interesse de toda coletividade deve sobrepor-se aos interesses individuais, e, desta forma, cabe ao Poder Público o dever de preservar o meio ambiente para a sobrevivência digna das presentes e futuras gerações.

Do exposto, observa-se que a criação de unidades de conservação em áreas de domínio particular, fundamentada pelo cumprimento do direito constitucional ao meio ambiente ecologicamente equilibrado, acaba gerando restrições ao direito também constitucional de propriedade. Neste conflito, também devem ser observados outros princípios, como o da proporcionalidade, o da legalidade, o da razoabilidade, entre outros, para a melhor satisfação dos interesses da coletividade.

CONCLUSÃO

O surgimento da sociedade de massa exigiu o aperfeiçoamento do Direito, para que seja capaz de dar respostas eficientes às novas e complexas demandas da sociedade. O reconhecimento do Direito Natural e surgimento do Direito Positivado levaram à normatização dos direitos fundamentais. Tanto a propriedade quanto o meio ambiente equilibrado fazem parte do rol dos direitos fundamentais tidos como essenciais à vida digna e ao seu desenvolvimento.

Atualmente, a propriedade não tem mais caráter absoluto, sendo impostas condições para a garantia da sua tutela. É necessário o uso racional e adequado da propriedade, resultando na caracterização de sua função social.

A função social da propriedade é característica intrínseca da mesma, sendo os limites impostos ao direito de propriedade decorrência de fatores externos. Deve ser entendida como tridimensional, alcançando a esfera social, política e ambiental. Este princípio autoriza impor ao proprietário comportamentos positivos, no exercício do seu direito, e, inclusive, autoriza o Poder Público a realizar desapropriações em áreas privadas que se situem em unidades de conservação, caso esta seja a melhor maneira de preservar o meio ambiente para as presentes e futuras gerações.

O meio ambiente ecologicamente equilibrado é condição indispensável para o desenvolvimento da vida humana com qualidade. A interação harmônica entre o homem e o meio natural implica a imersão da figura humana no ambiente. Foi este direito que levou à criação de unidades de conservação, que são espaços territoriais protegidos, podendo ser instituídas em áreas públicas ou privadas, que podem ser de uso sustentável ou de preservação integral.

Portanto, um espaço territorial se converte em uma unidade de conservação quando o Poder Público assim o declarado através de ato expresso, atribuindo-lhe regime jurídico mais restritivo e mais determinado, cujo domínio pode ser público ou privado.

Ademais, a criação e ampliação de unidades de conservação são atos da Administração Pública não condicionados a discricionariedade, revestindo-se de conotação obrigacional decorrente do poder-dever de agir dentro do estabelecido em lei.

Uma vez presentes os atributos para a criação ou implantação de uma unidade de conservação, ainda que a área esteja localizada em terras particulares, esta deverá ser implementada. Cabendo o estudo, caso a caso, se se trata de situação de desapropriação ou indenização em decorrência do direito de propriedade.

Neste contexto de colisão de direitos fundamentais, pergunta-se: deve prevalecer o direito fundamental de propriedade, direito individual, ou o direito fundamental ao meio ambiente ecologicamente equilibrado, interesse afeto a toda a coletividade? A resposta, todavia, não pode ser obtida prontamente. Deve ser fruto de rigorosa análise acurada do caso concreto mediante a aplicação do princípio da proporcionalidade.

 

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TRENTIN. Lorivan Antônio Fontoura. A importância do constitucionalismo na realização dos direitos fundamentais. Dissertação de Mestrado; UNISINOS, 2003.
 

Informações Sobre o Autor

Pedro Marcelo da Costa Mota

Advogado e Procurador Geral do Município de Teotônio Vilela Estado de Alagoas

 
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Informações Bibliográficas

 

MOTA, Pedro Marcelo da Costa. Unidades de conservação e a função social da propriedade. In: Âmbito Jurídico, Rio Grande, XX, n. 165, out 2017. Disponível em: <http://ambito-juridico.com.br/site/?n_link=revista_artigos_leitura&artigo_id=19679>. Acesso em abr 2018.


 

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Informações Bibliográficas

 

MOTA, Pedro Marcelo da Costa. Unidades de conservação e a função social da propriedade. In: Âmbito Jurídico, Rio Grande, XX, n. 165, out 2017. Disponível em: <http://ambito-juridico.com.br/site/?n_link=revista_artigos_leitura&artigo_id=19679>. Acesso em abr 2018.